Durante años se ha defendido que determinados sistemas no eran contratos, aun cuando reunían prácticamente todos sus elementos. Se ha llegado incluso a confiar en que cambiar el nombre de las cosas bastaba para alterar su naturaleza jurídica.
Ante ello, puede acudirse al refranero e invocar un razonamiento inductivo que termina por ser imbatible, a saber: si camina como un pato, nada como un pato y grazna como un pato, entonces es un pato. Veámoslo.
La Sentencia del Tribunal Supremo 1181/2026, de 10 de marzo, aborda una cuestión de enorme relevancia en el ámbito de los servicios sociales: si la llamada acción concertada regulada por la Comunidad Valenciana puede seguir tratándose como un instrumento ajeno a la contratación pública o si, por el contrario, queda sometida al Derecho europeo de contratos en determinados supuestos.
El litigio tenía por objeto el Decreto 181/2017, del Consell, que desarrolló la acción concertada para la prestación de servicios sociales por entidades de iniciativa social en la Comunitat Valenciana. Ese modelo partía de una idea conocida: reservar la prestación de determinados servicios a entidades sin ánimo de lucro, a través de un sistema diseñado formalmente como no contractual.
Sin embargo, el debate llevaba años abierto. Primero llegó la cuestión prejudicial resuelta por el TJUE en la sentencia ASADE I, de 14 de julio de 2022, y después el auto ASADE II, de 31 de marzo de 2023. Sobre ese trasfondo europeo, el Tribunal Supremo debía responder ahora a una pregunta muy concreta: si la acción concertada está sujeta a normativa contractual y en qué medida.
El punto de partida del Supremo
La sentencia parte de una premisa importante: no toda la acción concertada queda automáticamente sometida a la Directiva 2014/24, pero sí entran en su ámbito aquellos acuerdos que cumplan dos condiciones acumulativas: que se refieran a servicios incluidos en el anexo XIV de la Directiva y que alcancen el umbral económico del artículo 4, es decir, 750.000 euros. En esos casos, el modelo valenciano no puede moverse completamente al margen del Derecho europeo de la contratación pública.
Dicho de otro modo: el Tribunal Supremo no compra sin más la etiqueta de «instrumento no contractual» cuando en realidad existe una selección competitiva entre entidades para prestar servicios sociales retribuidos. En esos supuestos, entra en juego el régimen simplificado de los artículos 74 a 77 de la Directiva 2014/24/UE.
El criterio de la sentencia
La resolución no derriba por completo el modelo valenciano, pero sí lo corrige en puntos esenciales.
Por un lado, el Supremo considera que el marco general del Decreto 181/2017 sí puede responder a finalidades legítimas de solidaridad, finalidad social y eficiencia presupuestaria. También admite que la reserva a entidades sin ánimo de lucro puede ser compatible con el Derecho de la Unión, siempre que se respeten los principios exigidos por la jurisprudencia europea.
Además, la sentencia avala dos aspectos que habían sido cuestionados en instancia. El primero es la referencia a la indemnidad patrimonial de la entidad prestadora: el Supremo entiende que no supone garantizar beneficios ni blindar patrimonialmente a la entidad de manera autónoma, sino simplemente calcular las tarifas de forma realista para cubrir los costes variables, fijos y permanentes del servicio. El segundo es la duración del concierto: el Tribunal rechaza que deba aplicarse automáticamente el límite de tres años del artículo 77 de la Directiva y, por tanto, no anula la previsión reglamentaria que permitía una duración superior.
Tampoco acepta el Supremo que deba incorporarse como requisito necesario la previsión del artículo 77 relativa a que la entidad no haya sido adjudicataria de un contrato similar en los tres años anteriores. A juicio de la Sala, esa exigencia no resultaba imponible en este caso en los términos en que la había entendido el tribunal de instancia.
Los puntos en los que el modelo valenciano sí fracasa
Donde el Tribunal Supremo sí es tajante es en dos cuestiones.
1. La primera afecta al principio de transparencia. La sentencia considera insuficiente que la publicidad de las convocatorias se limitara al Diari Oficial de la Comunitat Valenciana cuando se trataba de acuerdos sometidos al ámbito de la Directiva. En esos casos debía respetarse la publicidad exigida por el artículo 75 de la Directiva 2014/24, lo que obligaba a la correspondiente difusión en el ámbito europeo. Por eso anula los artículos 4.1 d) y 13.2 del Decreto.
2. La segunda cuestión afecta al criterio de implantación territorial. El Decreto valenciano valoraba como criterio la implantación de la entidad en la localidad donde iba a prestarse el servicio. Ese punto ya había sido rechazado con claridad por el TJUE en ASADE I, y el Supremo asume ese criterio: considerar la implantación local como elemento de selección previo al examen de ofertas vulnera el Derecho de la Unión. Por eso confirma la nulidad del artículo 15.1 a) del Decreto.
La importancia de esta sentencia
La importancia de la STS 1181/2026 está en que ordena un debate que llevaba años generando confusión. No declara la invalidez total de la acción concertada valenciana, pero sí deja una idea muy clara: cuando hay servicios del anexo XIV, un umbral económico relevante y una selección competitiva de entidades, el Derecho europeo de contratación pública entra en escena, aunque el legislador autonómico haya querido presentar el instrumento como no contractual.
La sentencia, por tanto, no liquida toda forma de acción concertada, pero sí obliga a abandonar determinadas ficciones jurídicas. No basta con llamar «no contractual» a un sistema para situarlo fuera del Derecho de la contratación pública. Si hay concurrencia, selección y prestación retribuida de servicios sociales en los términos descritos por el TJUE, hay exigencias europeas que deben respetarse.
Conclusión
La STS 1181/2026 no anula por completo el modelo valenciano, pero sí le marca sus límites.
Mantiene la validez general de la acción concertada con entidades de iniciativa social, admite la reserva a entidades sin ánimo de lucro y salva aspectos como la duración o la llamada indemnidad patrimonial. Pero, al mismo tiempo, exige lo que no podía faltar: transparencia real, publicidad adecuada y criterios de selección compatibles con el Derecho de la Unión.
En el fondo, la sentencia nos recuerda que, si bien en los servicios sociales también puede haber solidaridad, la solidaridad no desplaza al Derecho. Dicho de otro modo: cuando la Administración selecciona entre ofertas para prestar servicios que son retribuidos, las etiquetas importan menos que la verdadera naturaleza del sistema. Sala Tercera dixit.
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