Decía Milton Friedman que nadie gasta el dinero ajeno con el mismo cuidado con el que administra el propio. El Tribunal Supremo, sin necesidad de acudir a la Escuela de Chicago, acaba de ofrecernos una interesante aplicación de esta máxima al Derecho de subvenciones. En efecto, hay una extraordinaria facilidad para ser generoso cuando la factura la paga otro. El Tribunal Supremo acaba de pronunciarse sobre una manifestación particularmente interesante de este fenómeno: las mejoras salariales financiadas con subvenciones públicas.
El Tribunal Supremo, mediante su Sentencia 1095/2026, de 5 de octubre (STS 4086/2026), ha establecido un importante criterio jurisprudencial sobre la consideración de los gastos de personal como gastos subvencionables, en aplicación del artículo 31.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. La resolución aborda una cuestión de especial interés para las Administraciones públicas y las entidades beneficiarias de ayudas: determinar si los salarios financiados mediante subvenciones pueden superar las cuantías mínimas establecidas en la legislación laboral o en los convenios colectivos, particularmente cuando existen complementos o mejoras salariales voluntarias pactadas con los trabajadores.
El origen del litigio se encuentra en un procedimiento de reintegro de subvenciones concedidas a la Unión General de Trabajadores de Andalucía (UGT-A) para la realización de actividades formativas. La Junta de Andalucía había acordado el reintegro de más de 18 millones de euros, incluyendo principal e intereses de demora, como consecuencia de distintas irregularidades detectadas en la ejecución y justificación de las ayudas. Entre las cuestiones controvertidas figuraba la financiación, con cargo a los fondos subvencionados, de determinadas mejoras retributivas abonadas a los trabajadores encargados de desarrollar las actividades formativas. El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía había considerado que estas mejoras salariales no podían calificarse como gastos subvencionables, criterio que fue posteriormente impugnado ante el Tribunal Supremo.
La cuestión de interés casacional consistía en interpretar el artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones para determinar qué debe entenderse por gastos estrictamente necesarios para el desarrollo de la actividad subvencionada. En particular, se discutía si las retribuciones financiables debían limitarse a los mínimos legales o convencionales, o si también podían comprender otras cantidades abonadas como contraprestación por el trabajo efectivamente realizado, siempre que no superasen el valor de mercado. La entidad recurrente defendía que los convenios colectivos establecen retribuciones mínimas, pero no necesariamente reflejan el valor real de mercado del trabajo desarrollado, por lo que consideraba admisible financiar salarios superiores cuando estuvieran debidamente justificados y vinculados a la actividad subvencionada.
El Tribunal Supremo rechaza esta interpretación y confirma el criterio mantenido por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. La Sala recuerda que la gestión de las subvenciones públicas debe respetar los principios de eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, recogidos en el artículo 8 de la Ley General de Subvenciones. Desde esta perspectiva, considera que las mejoras salariales voluntarias acordadas individualmente entre el empleador y sus trabajadores, por encima de las retribuciones previstas en el convenio colectivo, no pueden financiarse con cargo a la subvención. El empresario conserva plena libertad para establecer condiciones retributivas más favorables, pero deberá sufragar dichas mejoras mediante sus propios recursos, sin trasladar automáticamente su coste a la financiación pública.
Uno de los aspectos más relevantes de la sentencia es la distinción entre el carácter estrictamente necesario de un gasto y su adecuación al valor de mercado. El Tribunal Supremo señala que el hecho de que una retribución adicional no supere los valores habituales del mercado no determina, por sí solo, su condición de gasto subvencionable. El artículo 31.1 de la Ley General de Subvenciones exige que los gastos respondan de manera indubitada a la naturaleza de la actividad financiada y resulten estrictamente necesarios para su ejecución. Por tanto, el respeto al valor de mercado constituye un requisito que no permite prescindir de las restantes exigencias legales.
En consecuencia, el Tribunal Supremo desestima el recurso de casación y confirma la sentencia recurrida. La resolución consolida una interpretación exigente de los requisitos de subvencionabilidad de los gastos de personal, especialmente relevante para las subvenciones destinadas a financiar actividades formativas. La principal conclusión es que no todo gasto salarial efectivamente realizado, justificado y ajustado a los valores de mercado puede imputarse a una subvención pública, siendo necesario acreditar también su carácter estrictamente necesario conforme a la finalidad de la ayuda y a las condiciones que regulan su concesión.
Como tantas veces sucede en Derecho Administrativo, el problema no es determinar si una actuación es buena, conveniente o incluso encomiable. El problema es averiguar quién tiene que pagarla. Y, por lo visto, el Tribunal Supremo sigue considerando que esa pregunta tiene cierta importancia.
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