Consecuencias de la falta de motivación en la denegación de prueba de descargo, o por qué la Administración no es dueña y señora del expediente sancionador (STS 24/11/25)

En la vida hay silencios que son elegantes. En el procedimiento administrativo hay silencios que son letales.

La reflexión viene a cuento de la reciente Sentencia de 24 de noviembre de 2025 (recurso 5958/2023), que incursiona, como los Navy SEALs, tras las líneas enemigas, en el búnker de las consecuencias jurídicas a predicar en caso de que la Administración dé la callada por respuesta o sucumba en la tentación administrativa de sancionar primero y motivar después (o ya no hacerlo nunca). Sería un tema anecdótico si no fuese por la habitualidad del asunto.

Esta Sentencia recuerda algo incómodo para cualquier expediente tramitado con prisa o prescindiendo de las garantías procedimentales mínimas: la prueba no es un trámite ornamental, y menos cuando lo que está en juego es una sanción administrativa. Si convenimos que el ius puniendi del Estado es un odioso privilegio (García de Enterría dixit), por lo mismo se convendrá que las garantías que necesariamente acompañan a su ejercicio deben ser igual y estrictamente observadas por la Administración actuante. Pero no ya en este caso: en todos.

En el procedimiento sancionador tributario, el silencio de la Administración sobre una prueba de descargo legítimamente pedida a tiempo no es un detalle sin importancia ni una cuestión menor: es colocar C4 bajo la sanción. 

Dicho en cristiano: la prueba de descargo no puede ser ignorada ni rechazada sin motivación, y hacerlo vicia de nulidad radical la sanción.

Una bomba con espoleta retardada. Veámoslo.

1. El caso de Autos, explicado en corto

La sentencia resuelve un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 22 de diciembre de 2022 (rec. 2755/2019), que había confirmado una sanción tributaria. En casación, el Supremo fija doctrina sobre una cuestión muy concreta (formulada así en el auto de admisión): qué efectos tiene que el órgano instructor o sancionador “haya desatendido” una solicitud de prueba de descargo hecha “tempestivamente”, “sin justificar ni motivar” el rechazo; y, en particular, si sancionar así vulnera el derecho a la presunción de inocencia.

La sanción de origen se impuso por infracción muy grave del artículo 201.3 LGT, consistente en la expedición de facturas con datos falsos o falseados en los ejercicios 2008 y 2009, por importe de 275.966,25 euros.

2. Desmenuzando el recorrido del expediente, silencios incluidos

El Supremo considera “esencial” fijar los hechos relevantes. Y, en lo que aquí interesa, el itinerario (con fechas) es demoledor por lo sencillo:

• 22 de febrero de 2012: la AEAT notifica un requerimiento de información al amparo del artículo 93 LGT, reclamando documentación sobre la actividad de 2008 y 2009.
• 26 de octubre de 2012: se notifica el inicio del procedimiento sancionador, acompañado —por aplicación del art. 210.5 LGT— de propuesta de sanción (tramitación abreviada).
• En el trámite de alegaciones, el interesado solicita la práctica de pruebas de descargo dirigidas a acreditar la realidad de las operaciones. En particular, pidió (resumo siguiendo el propio relato judicial):
  1. requerimientos de información a diversos clientes sobre los servicios prestados;
  2. incorporación al expediente de documentación obrante en procedimientos de comprobación seguidos frente a clientes;
  3. comparecencia personal ante el instructor para explicar los trabajos;
  4. reconocimiento de rutas y trabajos por el órgano instructor.
• 8 de febrero de 2013: se dicta acuerdo sancionador. Y aquí está el núcleo del caso: el acuerdo, aunque menciona las pruebas propuestas, “no se pronunció formalmente” ni sobre la improcedencia ni sobre “las razones para la denegación de su práctica”.
• 3 de abril de 2013: desestimación del recurso de reposición.
• 29 de enero de 2016: el TEAR desestima la reclamación.
• 18 de septiembre de 2019: el TEAC estima parcialmente por prescripción en parte del periodo y por considerar correctas ciertas facturas, pero rechaza la queja relativa a la prueba.
• 22 de diciembre de 2022: la Audiencia Nacional desestima.
• 29 de mayo de 2024: auto de admisión del Supremo por interés casacional.
• 11 de noviembre de 2025: deliberación, votación y fallo.
• 24 de noviembre de 2025: sentencia.

Hasta aquí, un expediente sancionador más… salvo por un detalle que no es detalle: la Administración sanciona sin responder motivadamente a la prueba de descargo solicitada a tiempo.

3. Qué intentó hacer valer la sentencia de instancia (y por qué no sirve)

La sentencia de la Audiencia Nacional, según explica el Supremo, se centró en dos ideas:

1. que existía prueba de cargo (incluso indiciaria) suficiente para enervar la presunción de inocencia; y
2. que la prueba solicitada era irrelevante o que no había indefensión material (entre otras razones, porque el recurrente ni pidió recibimiento a prueba en la demanda).

El Tribunal Supremo, sin embargo, gira el enfoque. Y lo dice con claridad: “lo relevante” no es tanto si bastaban los indicios, sino si se vulneraron los derechos fundamentales involucrados cuando se prescinde de la prueba de descargo sin explicación.

Es decir: el problema no es “cuánta prueba tenía Hacienda”. El problema es qué garantías se pisotearon para llegar a sancionar.

4. El núcleo constitucional: sancionar no es solo administrar, es castigar

El Tribunal parte de una premisa que atraviesa toda la fundamentación:

• Estamos en un procedimiento sancionador, y por tanto el derecho del expedientado a valerse de prueba de descargo debe “reforzarse hasta el extremo”.
• Los derechos fundamentales afectados (conexos) son:
  • el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, y
  • la presunción de inocencia (art. 24.2 CE),
  • además del derecho a no padecer indefensión (en la doctrina constitucional tiempo ha asentada: un menoscabo real y efectivo de las posibilidades de defensa).

Y aquí introduce una advertencia muy útil para la práctica: negar la indefensión “porque luego pudo recurrir” es una forma de razonar que desplaza el problema. Porque equivale a aceptar que una sanción dictada lesionando garantías podría “arreglarse” más tarde con prueba procesal, es decir, fuera del expediente sancionador.

El Supremo lo rechaza frontalmente: lo que ocurra después no “purifica ni sana a posteriori” los vicios del acto sancionador cuando nace lesionando derechos fundamentales.

5. La peculiaridad del caso: el requerimiento del art. 93 LGT no es un “procedimiento”

Hay un elemento técnico relevante en el razonamiento: la Administración había obtenido parte de su soporte probatorio a través de un requerimiento de información del art. 93 LGT.

El Supremo recuerda su ubicación sistemática: colaboración social en la aplicación de los tributos. Y subraya varias consecuencias:

• esos requerimientos no integran por sí solos un procedimiento;
• el requerido queda en una posición pasiva, de mero proveedor de información;
• no se prevé un escenario normal de contradicción o defensa en ese trance.

¿Traducción a un lenguaje menos solemne? Si la Administración arma su “prueba de cargo” así, y acto seguido abre un sancionador ya con propuesta, toda la garantía se concentra en el momento en que el expedientado puede pedir prueba de descargo. Si ahí se le ignora, el procedimiento nace torcido.

6. La regla básica: la Administración debe pronunciarse y motivar

El Tribunal Supremo realiza una lectura integradora de las normas aplicables. No solo el art. 24.2 CE. También, dentro del régimen tributario:

• art. 208.3.b) LGT: derecho a formular alegaciones y usar medios de defensa procedentes;
• art. 210.5 LGT: en tramitación abreviada, se concede plazo para que el interesado “presente… pruebas”;
• art. 99.6 LGT: no hace falta periodo específico de prueba, pero eso no elimina el derecho a proponerla;
• art. 23.4 y 5 del reglamento sancionador tributario: posibilidad de aportar pruebas antes de la propuesta y tras la puesta de manifiesto del expediente.

Y, como norma supletoria vigente al tiempo (por aplicación del art. 97.b LGT), el Supremo incorpora el régimen general del procedimiento sancionador administrativo:

• art. 137.4 de la Ley 30/1992: se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas; solo se declaran improcedentes las que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.
• y la idea, hoy reiterada en la LPAC vigente: rechazo de pruebas solo cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

De esa integración sale lo esencial:

• El administrado tiene derecho a solicitar la práctica de prueba pertinente de descargo.
• La Administración tiene el deber de pronunciarse formalmente sobre su admisión o inadmisión.
• Y si rechaza, debe motivar.

En el caso concreto, ocurrió lo contrario: el órgano sancionador desechó la prueba pedida “sin ofrecer… una respuesta” sobre por qué denegaba. Y eso, para el Supremo, no es un “defecto simpático”: es vulneración constitucional.

7. La consecuencia jurídica: invalidez y nulidad de pleno derecho

La sentencia es especialmente contundente en la consecuencia, porque no se limita a declarar un “defecto de tramitación”:

• considera vulnerados el derecho a la prueba y, en conexión, la presunción de inocencia;
• afirma que la sanción impuesta prescindiendo “total y absolutamente” de pruebas de descargo propuestas vulnera el art. 24.2 CE;
• y concluye que la sanción así adoptada es nula de pleno derecho (art. 217.1.a LGT), “insusceptible de subsanación o convalidación” posterior.

Es importante leer bien este punto, porque es la parte que cambia la vida real del expediente: no vale “motivamos luego”. No vale “ya se discutirá en vía judicial”. No vale “lo arreglo en reposición”. La lesión nace en el acto sancionador, y lo que nace lesionando derechos fundamentales no se cura con parches posteriores.

8. La doctrina fijada por el Supremo

El Tribunal Supremo dedica un fundamento específico a fijar jurisprudencia. La doctrina (ordenada por la propia sentencia) es, en esencia, esta:

1. Es causa de invalidez de la resolución sancionadora tributaria que el órgano competente no se pronuncie expresamente sobre la solicitud de prueba de descargo, hecha tempestivamente, sin justificar ni motivar el rechazo o la denegación.
2. La sanción impuesta prescindiendo “total y absolutamente” de esas pruebas vulnera el derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa y, en conexión, la presunción de inocencia (art. 24.2 CE).
3. Verificada la lesión de derechos susceptibles de amparo, la sanción es nula de pleno derecho (art. 217.1.a LGT) e insusceptible de subsanación o convalidación en procedimientos o procesos posteriores.

Esto es el verdadero corazón de la sentencia. 

9. Aplicación al caso: qué decide el Supremo

Aplicada la doctrina:

• estima el recurso de casación: “ha lugar”
• casa y anula la sentencia de la Audiencia Nacional.
• y, yendo al fondo, estima el recurso contencioso contra el acuerdo del TEAC y anula las resoluciones revisoras y el acuerdo sancionador, por ser disconformes con el ordenamiento jurídico.

En costas: no se imponen ni en casación ni en la instancia.

10. Moraleja práctica: reglas de supervivencia en el Derecho administrativo sancionador

Esta sentencia deja varias reglas que conviene grabar a fuego, sobre todo para quien tramita (y para quien impugna).

A) Para la Administración (y, en especial, para quien instruye)

• Si el expedientado pide prueba de descargo a tiempo, hay dos obligaciones mínimas:
  1. pronunciarse (sí o no), y
  2. si es no, motivar.
• El silencio no es neutral: en sancionador, el silencio sobre la prueba contamina el acto final.

B) Para el expedientado (y su defensa, caso de que la tenga)

• Pedir prueba de descargo “tempestivamente” no es postureo: es defensa estructural y derecho constitucional.
• Si la Administración no responde o no motiva, no estamos ante “una irregularidad”: estamos ante una vía directa hacia la nulidad radical, con argumentos constitucionales.

C) Para los tribunales

• No basta con afirmar que hay “prueba de cargo suficiente” si el expediente nació cerrando la puerta a la prueba de descargo sin explicar por qué.
• El juicio de garantías siempre importa. Y en sanciones, importa mucho más.

Cierre

A veces la Administración actúa como si el expediente fuera una novela ya escrita: personajes fijos, culpable decidido, final inevitable. Pero el Supremo recuerda algo que en Derecho sancionador debería ser obvio y, sin embargo, conviene repetir con martillo: si pides prueba de descargo y la Administración ni contesta ni motiva, la sanción no es sólida; es un edificio sobre aire.

La Sentencia de 24 de noviembre de 2025 (recurso 5958/2023) no es un canto romántico a la burocracia. Es algo más simple y más serio: la prueba no es un favor. No es un acto graciable ni gracioso. Es un derecho y una garantía del sujeto castigado. Y en materia sancionatoria, todavía más. Los derechos individuales ni se aplazan ni se ignoran; por lo mismo, las garantías del particular, ni se relativizan ni se posponen: se respetan.

Como ya nos consta, hacer lo contrario, es colocar C4 en la base de la sanción administrativa. Y será la propia onda expansiva quien haga su trabajo, destruyendo el acto administrativo y provocando su nulidad radical y absoluta. 

Bonus. Contenido literal del fundamento jurídico quinto

Resolución del recurso a partir de la doctrina creada. Procede, en consecuencia, que declaremos que ha lugar al recurso de casación dirigido frente a la sentencia impugnada, dado que en ella se examina el alcance del derecho a la prueba pertinente de un modo contrario a la doctrina constitucional interpretativa del art. 24.2 CE y, por tanto, a los derechos fundamentales a valerse de las pruebas de descargo pertinentes -como lo eran las aquí infructuosamente intentadas- y, en conexión directa con tal derecho, el de presunción de inocencia. Ello conlleva no solo la necesidad de casar y anular la sentencia de instancia, sino la de declarar la nulidad de los actos sancionadores y revisores impugnados en la instancia, con todos los efectos inherentes a tal nulidad, en este caso radical o de pleno derecho.

Bonus. Contenido literal del fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:

1º) Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico cuarto de esta sentencia. 

2º) Ha lugar al recurso de casación deducido por la procuradora doña Silvia González Milara, en nombre y representación de DON Carlos Daniel, contra la sentencia de 22 de diciembre de 2022, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 2755/2019, sentencia que se casa y anula. 

3º) Estimar el recurso nº 2755/2019,formulado por el aquí recurrente contra el acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central de 18 de septiembre de 2019, que estimó parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Castilla y León de 29 de enero de 2016, que desestimó la reclamación dirigida contra la resolución desestimatoria del recurso de reposición, a su vez entablado frente al acuerdo de la Delegación Especial de la AEAT de Castilla y León de 8 de febrero de 2013, que impuso al Sr. Carlos Daniel una sanción por la comisión de una infracción tributaria muy grave consistente en la expedición de facturas con datos falsos o falseados en los ejercicios 2008 y 2009, resoluciones revisoras y de sanción que anulamos por ser disconformes con el ordenamiento jurídico. 

4º) No hacer imposición de las costas procesales, ni de las de esta casación, ni las causadas en la instancia. Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa. Así se acuerda y firma.

Otros comentarios a la Sentencia

Para un análisis cualificado de la sentencia, léase al maestro José Ramón Chaves.

Asimismo, puede leerse el certero análisis del Abogado y Profesor de Derecho Administrativo Diego Gómez Fernández.

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