El Derecho administrativo tiene una curiosa virtud: cuando parece que todo está definitivamente resuelto, siempre encuentra la forma de volver a plantear las mismas preguntas desde una perspectiva distinta. No porque cambien necesariamente las leyes, sino porque cambia la realidad sobre la que esas leyes se aplican. Y es precisamente en ese punto donde algunas sentencias trascienden el caso concreto para convertirse en auténticas invitaciones al debate jurídico. La resolución que hoy comentamos es, por ese motivo, una de ellas.
A mi modo de ver, en pleno 2026, la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 goza de una salud sorprendente para haber nacido cuando todavía no existían internet, la Constitución,o el sector eléctrico ¿liberalizado? tal y como hoy lo conocemos en el primer tercio del siglo XXI. La expropiatoria fue -y estoy firmemente persuadido de lo que digo- una ley crucial, puntera, miliar, en tanto que colocó un jalón importante en la cronología jurídica española; una norma rompedora para su época, a fuer de ser alumbrada en un contexto que ni en sueños era el más propicio para verla nacer: un régimen autoritario, un orden internacional de posguerra y una perversa dinámica generalizada de fuerte desprotección del principio de propiedad (directa y constitucionalmente prohibida en tantas otras latitudes, sobre las que hoy poca o ninguna memoria histórica se hace por estos pagos).
En aquella España previa al plan de estabilización que empezaba a levantar cabeza, y la que vio nacer mis padres, era legalmente posible privar la propiedad, legitimando así el pase de mano privada a mano pública, pero de acuerdo con el procedimiento tasado y las garantías legalmente previstas, a la cabeza de las cuales descollaría el acto administrativo compensatorio del abatimiento de la propiedad: el pretium iustum o justiprecio (monto o suma que, ya según los escolásticos de la Escuela de Salamanca del Siglo de Oro, solo Dios podía saber: pretium iustum mathematicum licet soli deo notum). Así en 1954 como en 2026.
Lo anterior no fue fruto del azar ni de las casualidades. La colosal y concienzuda labor de construcción dogmática de los jóvenes administrativistas de la -así llamada por Delgado Barrio- década prodigiosa de nuestro derecho público (García de Enterría, Villar Palasí, Jordana, entre otros) no puede ni debe ser olvidada, siendo lícito honrar la pluma y el buen sentido de sus redactores. La deseabilidad de las normas jurídicas se mira o se mide, entre otros factores dables, por su durabilidad. La prueba es que pocas normas jurídicas han envejecido con tanta dignidad. La cuestión ahora es si esa admirable longevidad sigue siendo suficiente para responder a una realidad económica y social completamente distinta de aquella para la que fue concebida.
El exceso introductorio anterior -y discúlpeme el lector- viene a cuenta porque la reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 858/2026, de 7 de julio, nos ofrece una magnífica oportunidad para reflexionar sobre ello. Veámoslo.
Una expropiación para ampliar una línea eléctrica
El litigio que da lugar a esta interesante sentencia tiene su origen en un procedimiento expropiatorio promovido con ocasión de la ejecución del proyecto de ampliación de la faja libre de arbolado correspondiente a una línea eléctrica de alta tensión de 132 kV entre Basauri y Gatika, en la provincia de Bizkaia. Para garantizar la seguridad de la infraestructura eléctrica y evitar que la vegetación pudiera interferir en el tendido, resultaba necesario imponer diversas servidumbres de paso aéreo y otras limitaciones sobre varias fincas situadas en el término municipal de Loiu.
Nos encontramos, por tanto, ante uno de esos supuestos relativamente frecuentes en nuestro Derecho Administrativo en los que la expropiación no tiene por objeto la adquisición plena de la propiedad, sino la constitución de determinados derechos reales que limitan de forma permanente el contenido del derecho de propiedad. La servidumbre de paso de energía eléctrica comporta, entre otras consecuencias, la ocupación del vuelo de la finca, la posibilidad de instalar apoyos y elementos auxiliares, el acceso para labores de mantenimiento, la ocupación temporal cuando resulte necesaria para la ejecución de trabajos y, muy especialmente, la obligación de mantener determinadas franjas libres de arbolado u otros elementos que pudieran comprometer la seguridad de la línea. Aunque el propietario conserva formalmente la titularidad del inmueble, resulta evidente que el contenido económico y funcional de ese derecho de propiedad queda condicionado de manera permanente.
La singularidad del supuesto no residía, sin embargo, en el tipo de servidumbre ni en el procedimiento seguido, sino en la identidad del beneficiario de la expropiación. En esta ocasión, quien resultaba finalmente favorecido por la constitución de dichas servidumbres no era una Administración Pública, sino i-DE Redes Eléctricas Inteligentes, S.A.U., sociedad perteneciente al Grupo Iberdrola y responsable de la actividad de distribución eléctrica en ese ámbito territorial. Precisamente esta circunstancia terminaría convirtiéndose en el auténtico eje de todo el debate jurídico posterior.
Concluido el expediente expropiatorio, el Jurado Territorial de Expropiación Forzosa de Bizkaia procedió a fijar el correspondiente justiprecio de las fincas afectadas aplicando los criterios de valoración previstos en la Ley de Expropiación Forzosa, su Reglamento de desarrollo y la normativa estatal sobre valoración del suelo. Como ocurre habitualmente, el órgano expropiatorio centró su análisis en determinar el valor objetivo de los bienes y derechos afectados, sin introducir consideración alguna acerca de la naturaleza pública o privada del beneficiario de la expropiación.
Los propietarios afectados discreparon profundamente de esa valoración. No cuestionaban únicamente la cuantía económica reconocida, que consideraban insuficiente para compensar las importantes limitaciones que recaían sobre sus fincas, sino que dirigían su crítica contra el propio modelo jurídico empleado para calcular el justiprecio. A su juicio, aplicar sin matices una legislación aprobada en 1954 a una expropiación cuyo beneficiario era una gran empresa privada integrada en un grupo empresarial de enorme dimensión económica suponía desconocer la profunda transformación experimentada por el sector eléctrico en las últimas décadas y generaba una ventaja económica incompatible con el Derecho de la Unión Europea.
Tras desestimarse el recurso de reposición interpuesto frente al acuerdo del Jurado Territorial de Expropiación, los propietarios acudieron a la jurisdicción contencioso-administrativa. El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco confirmó íntegramente la actuación administrativa y rechazó todos los argumentos formulados por la parte recurrente, al entender que el sistema legal de fijación del justiprecio resulta completamente ajeno a la condición subjetiva del beneficiario de la expropiación y que las cuestiones relativas al Derecho de la competencia o al eventual abuso de posición dominante excedían claramente del ámbito propio del procedimiento expropiatorio.
Frente a dicha resolución se interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Lo verdaderamente interesante es que la Sala de Admisión apreció la existencia de interés casacional objetivo, no para revisar la valoración económica concreta de las fincas afectadas, sino para responder a una cuestión mucho más amplia y de enorme trascendencia práctica: determinar si el régimen legal español de fijación del justiprecio resulta compatible con el Derecho de la Unión Europea cuando la expropiación beneficia a una empresa privada distribuidora de energía eléctrica. Esa era, en realidad, la verdadera cuestión que el Tribunal Supremo estaba llamado a resolver.
La cuestión jurídica de fondo
Una vez admitido el recurso de casación, la Sala de Admisión del Tribunal Supremo delimitó con extraordinaria precisión cuál era la cuestión jurídica que justificaba la formación de jurisprudencia. Conviene detenerse en este aspecto porque, en ocasiones, la verdadera importancia de una sentencia no reside tanto en el conflicto concreto que resuelve como en la pregunta jurídica que decide contestar. Y, en este caso, la pregunta era de enorme trascendencia.
El Tribunal Supremo no estaba llamado a determinar si el justiprecio fijado por el Jurado Territorial de Expropiación era demasiado elevado o demasiado reducido. Tampoco debía pronunciarse sobre si una determinada finca valía más o menos que otra, ni revisar la corrección de los informes periciales aportados por las partes. Ese tipo de cuestiones pertenecen al ámbito propio de la valoración probatoria y difícilmente trascienden el caso concreto. Lo que aquí se planteaba era un debate mucho más profundo y con una evidente proyección general sobre el conjunto del sistema expropiatorio español.
La cuestión de interés casacional consistía en determinar si resulta conforme con el Derecho de la Unión Europea aplicar la Ley de Expropiación Forzosa y el resto de la normativa española sobre valoración del justiprecio cuando el beneficiario de la expropiación no es una Administración Pública, sino una empresa privada distribuidora de energía eléctrica. Dicho de otro modo, el Tribunal debía responder a una pregunta que, hasta ese momento, apenas había sido objeto de atención por nuestra jurisprudencia: ¿puede mantenerse exactamente el mismo régimen de valoración cuando quien finalmente adquiere el derecho expropiado es una empresa privada que desarrolla una actividad económica y obtiene un beneficio empresarial?
La relevancia de la cuestión resulta evidente. La Ley de Expropiación Forzosa fue aprobada en 1954, en un contexto económico y político radicalmente distinto del actual. Durante buena parte del siglo XX, los grandes procesos expropiatorios se encontraban vinculados casi exclusivamente a actuaciones promovidas directamente por las Administraciones Públicas o por entidades sometidas a un intenso control estatal. Sin embargo, la progresiva liberalización de determinados sectores estratégicos, entre ellos el eléctrico, ha dado lugar a una realidad muy distinta, en la que determinadas infraestructuras declaradas de utilidad pública son gestionadas por sociedades mercantiles privadas que desarrollan su actividad bajo formas empresariales, aunque sometidas a una fuerte regulación administrativa.
Precisamente esa transformación del modelo económico constituía el punto de partida de la argumentación del recurrente. Su tesis no consistía únicamente en afirmar que la indemnización era insuficiente, sino en sostener que el propio sistema legal de valoración podía resultar incompatible con los principios del Derecho europeo de la competencia cuando el beneficiario de la expropiación era una empresa privada que operaba en régimen de monopolio natural. No se trataba, por tanto, de discutir la aplicación concreta de la Ley de Expropiación Forzosa, sino de cuestionar la compatibilidad del propio modelo con el Derecho de la Unión Europea.
La trascendencia de la respuesta era enorme. Si el Tribunal Supremo hubiera concluido que la normativa española vulneraba el Derecho europeo, las consecuencias habrían ido mucho más allá de las tres fincas afectadas en este procedimiento. La doctrina resultante habría proyectado sus efectos sobre miles de expedientes expropiatorios tramitados durante las últimas décadas en materia de distribución eléctrica e incluso podría haber abierto la puerta a revisar el régimen jurídico aplicable a otras expropiaciones realizadas en favor de empresas privadas que gestionan servicios de interés económico general. No resulta exagerado afirmar que el alcance potencial de la sentencia desbordaba con mucho el conflicto patrimonial concreto que dio origen al litigio y afectaba directamente a uno de los pilares tradicionales del Derecho expropiatorio español.
Afortunadamente para quienes nos dedicamos al Derecho Administrativo, son precisamente este tipo de cuestiones las que convierten una sentencia en una resolución especialmente interesante desde el punto de vista doctrinal. Porque, más allá del importe concreto del justiprecio o del resultado final del pleito, lo que verdaderamente estaba en juego era determinar si una institución clásica como la expropiación forzosa mantiene intacta su arquitectura jurídica cuando el beneficiario ya no es exclusivamente el Estado, sino también determinadas empresas privadas que desarrollan actividades calificadas legalmente como de interés económico general. Esa era, en definitiva, la auténtica cuestión que el Tribunal Supremo debía resolver.
Los argumentos de los propietarios y de la Administración
La tesis defendida por los recurrentes era, sin duda, original y jurídicamente muy elaborada. Partían de una premisa que resulta intuitivamente comprensible para cualquier ciudadano: quien finalmente se beneficia de la expropiación no es una Administración Pública, sino una empresa privada con ánimo de lucro que desarrolla su actividad en régimen de monopolio natural dentro de un determinado ámbito territorial. A partir de esa idea sostenían que la Ley de Expropiación Forzosa fue concebida en una realidad económica completamente distinta. En 1954 el sistema eléctrico respondía a un modelo profundamente intervenido y muy alejado del mercado liberalizado que hoy conocemos. Aplicar exactamente las mismas reglas de valoración a una empresa privada cotizada que obtiene importantes beneficios podía, según los recurrentes, generar una ventaja económica incompatible con las normas europeas sobre competencia. En su opinión, el sistema de fijación del justiprecio equivalía, en la práctica, a imponer un precio de adquisición ajeno al mercado y especialmente favorable para una empresa que ya disfrutaba de una posición dominante. Incluso llegaron a sostener que podía existir una ayuda de Estado prohibida por el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Subsidiariamente solicitaron que el Tribunal Supremo planteara cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Como ya sospechará el lector, la Administración defendió exactamente la tesis contraria. Recordó que la distribución eléctrica constituye un servicio de interés económico general cuya utilidad pública viene expresamente reconocida por la Ley del Sector Eléctrico. Esa declaración de utilidad pública lleva implícita la posibilidad de acudir al procedimiento expropiatorio cuando resulte necesario para garantizar la prestación del servicio. Asimismo, sostuvo que el sistema de valoración es completamente objetivo y resulta idéntico cualquiera que sea el beneficiario de la expropiación. El justiprecio no se fija atendiendo a quién adquiere el derecho, sino exclusivamente al valor del bien o del derecho expropiado. Finalmente rechazó que pudiera hablarse de ayuda de Estado, pues la indemnización no se financia con recursos públicos, sino con fondos de la propia empresa beneficiaria.
La respuesta del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo desestima íntegramente el recurso y confirma la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. Lo hace mediante una resolución técnicamente muy sólida que distingue con claridad el Derecho de la competencia del Derecho expropiatorio. La sentencia parte de una idea esencial: la actividad de distribución eléctrica constituye un auténtico monopolio natural. No porque una empresa haya eliminado artificialmente la competencia, sino porque las características técnicas y económicas de este tipo de infraestructuras hacen inviable la existencia de múltiples redes paralelas de distribución. Precisamente por ello, tanto el Derecho español como el Derecho de la Unión Europea califican esta actividad como un servicio de interés económico general sometido a una intensa regulación pública. A partir de esa premisa, la Sala afirma que la declaración legal de utilidad pública de las instalaciones eléctricas legitima plenamente el recurso a la expropiación forzosa cuando resulte necesaria para garantizar la prestación del servicio.
Especial importancia tiene la afirmación según la cual el sistema legal de valoración se construye sobre el bien expropiado y no sobre la identidad del beneficiario. Dicho de otro modo, el valor de la servidumbre no aumenta ni disminuye porque quien finalmente resulte beneficiado sea una Administración, una empresa pública o una sociedad privada. El objeto de la valoración sigue siendo exactamente el mismo. El Tribunal rechaza igualmente que pueda apreciarse vulneración de los artículos 101 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La fijación legal del justiprecio no constituye un acuerdo restrictivo de la competencia, ni un abuso de posición dominante, ni una ayuda de Estado. Simplemente forma parte del régimen jurídico propio de la institución expropiatoria.
Tampoco considera necesario plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al entender que la compatibilidad del sistema español con el Derecho europeo no ofrece dudas razonables. La doctrina fijada por la sentencia resulta clara: es plenamente conforme con el Derecho de la Unión Europea aplicar la Ley de Expropiación Forzosa para determinar el justiprecio de las expropiaciones realizadas en favor de empresas privadas distribuidoras de energía eléctrica.
Una sentencia -jurídicamente correcta- pero que invita a un debate distinto (y muy necesario)
Evacuado, como ha quedado, el análisis estrictamente jurídico, a mi modo de ver esta sentencia merece una valoración positiva. El Tribunal Supremo no confunde un posible problema político con un problema jurídico. Interpreta correctamente el Derecho vigente y aplica con rigor los principios clásicos de la institución expropiatoria. Probablemente era la única solución compatible con nuestro ordenamiento. Sin embargo, precisamente porque la sentencia está tan bien construida, invita a formular una pregunta distinta. No tanto si el Tribunal Supremo ha decidido correctamente, sino si la ley que ha aplicado sigue respondiendo plenamente a la realidad económica y social de 2026.
Si convenimos que existe una idea extendida entre los ciudadanos, cual es que si quien resulta finalmente beneficiado por la expropiación obtiene importantes beneficios económicos, parece intuitivamente justo que el propietario reciba una indemnización superior. Sin embargo, el Derecho expropiatorio nunca ha funcionado así. El justiprecio no pretende repartir la rentabilidad futura de una infraestructura ni convertir al expropiado en socio involuntario del proyecto. Su finalidad siempre ha sido otra mucho más modesta y, al mismo tiempo, mucho más exigente: compensar patrimonialmente el sacrificio impuesto por razones de utilidad pública. Ese principio continúa siendo plenamente válido y, a mi juicio, la sentencia acierta plenamente al recordarlo. La expropiación nunca ha consistido en repartir beneficios
Ahora bien, que ese principio siga siendo correcto no significa necesariamente que todas las reglas concretas de valoración hayan envejecido igual de bien. Quizá el verdadero debate no deba centrarse en la riqueza del beneficiario de la expropiación, sino en si nuestro sistema indemnizatorio refleja adecuadamente todo aquello que realmente pierde el propietario. ¿Seguimos valorando correctamente aquello que realmente pierde el propietario?
Porque una servidumbre eléctrica permanente no supone únicamente la ocupación física de una parte de la finca. Puede condicionar futuras edificaciones, limitar aprovechamientos urbanísticos, dificultar determinados usos agrícolas o industriales, afectar al valor de mercado del inmueble o generar restricciones que, hace décadas, apenas tenían relevancia económica. Es posible que el núcleo del debate no esté en quién recibe la expropiación, sino en cómo valoramos hoy las consecuencias reales que produce sobre el derecho de propiedad.
En este punto conviene recordar que la Ley de Expropiación Forzosa constituye una de las grandes obras del Derecho Administrativo español. Pocas normas han demostrado una capacidad de adaptación semejante. Su arquitectura jurídica continúa funcionando con notable solidez y la jurisprudencia ha sabido actualizar muchos de sus conceptos sin alterar sus principios esenciales.
Pero también es cierto que fue concebida para un país muy distinto. Hoy convivimos con sectores liberalizados, concesionarias, sociedades cotizadas, operadores privados y grandes grupos empresariales que desarrollan actividades de interés económico general bajo una intensa regulación pública. Nada de ello convierte en incorrecta la solución alcanzada por el Tribunal Supremo. Sin embargo, sí puede justificar que el legislador se pregunte si determinadas reglas de valoración siguen describiendo con precisión la realidad patrimonial del siglo XXI.
Las mejores leyes no son necesariamente las que permanecen inalteradas durante décadas, sino aquellas que consiguen evolucionar sin perder los principios que las hicieron valiosas.
Pocas leyes administrativas han demostrado una capacidad de adaptación comparable a la Ley de Expropiación Forzosa. Su técnica jurídica continúa siendo admirable. Su estructura sigue funcionando. La jurisprudencia ha ido actualizando muchos de sus conceptos. Pero también es verdad que fue concebida para un modelo económico muy diferente del actual. Hoy convivimos con concesionarias, operadores privados, sociedades cotizadas, grandes fondos de inversión e infraestructuras explotadas por empresas que, sin dejar de prestar servicios esenciales, desarrollan una actividad empresarial con ánimo de lucro. Nada de ello convierte en incorrecta la solución alcanzada por el Tribunal Supremo. Pero quizá sí justifique que el legislador se pregunte si determinadas reglas de valoración siguen reflejando adecuadamente la realidad patrimonial del siglo XXI. Porque las mejores leyes no son necesariamente las que permanecen inmutables durante décadas, sino aquellas que saben evolucionar sin perder los principios que las hicieron valiosas.
Termino con esto homenajeando a la norma originaria y, por ello mismo, honrando de algún modo la fina pluma y el buen sentido de sus redactores.
Sin duda, fue una ley extraordinaria… para un país muy distinto.
Una última reflexión
Es probable que esta sentencia no cambie absolutamente nada en los meses venideros. Los expedientes expropiatorios seguirán tramitándose con las mismas reglas y los tribunales continuarán aplicando la misma doctrina. Pero eso no significa que el debate haya terminado. Muy al contrario. Algunas resoluciones judiciales adquieren su verdadera importancia no porque transformen el Derecho vigente, sino porque obligan a replantearse si ese Derecho continúa siendo el adecuado para una realidad que ha evolucionado profundamente.
El Tribunal Supremo ha hecho exactamente lo que debía hacer: interpretar la ley vigente. La cuestión que permanece abierta pertenece ya al terreno del legislador. Después de más de setenta años de vigencia, quizá haya llegado el momento de preguntarse si determinadas reglas de la Ley de Expropiación Forzosa necesitan una actualización que mantenga intactos sus principios, pero adapte algunos de sus instrumentos a la realidad económica del siglo XXI. Porque las sentencias resuelven conflictos concretos. Las leyes, en cambio, tienen la responsabilidad de seguir siendo útiles para las generaciones futuras.
Y, quién sabe, quizá la Ley de Expropiación Forzosa todavía no necesite una placa conmemorativa ni un homenaje de despedida. Pero después de más de setenta años de servicio empieza a parecerse a esos funcionarios veteranos que conocen todos los atajos del procedimiento, recuerdan expedientes de otra época y, aun así, siguen diciendo que todavía no piensan jubilarse.
Del mismo modo que el funcionario antiguo del lugar, siete décadas después, la venerable Ley de Expropiación Forzosa sigue fichando cada mañana. La pregunta que cabe hacerse es si todavía desempeña exactamente el mismo puesto y función.
Enlaces de interés
Conoce las oposiciones que preparamos en MPS Oposiciones
