El Tribunal Supremo ha dado respuesta a la cuestión casacional planteada en su día en relación con aquellos supuestos en los que existen varios interesados, algunos de los cuales reciben notificaciones personales y otros en cambio se vinculan por la publicación oficial del acto administrativo, en el sentido de cómo computar los plazos de caducidad para unos y otros interesados. Por consiguiente, el Tribunal Supremo ha dado respuesta sobre la caducidad del procedimiento administrativo en casos con varios interesados distintamente comunicados.
En su momento, el auto de admisión a trámite de la Sala Tercera (de fecha 22 de enero de 2025) declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en lo siguiente: determinar si la caducidad declarada respecto de un interesado concreto puede implicar la caducidad total del expediente de declaración de bien de interés cultural que afecta a múltiples particulares.
La Sentencia del Tribunal Supremo 4750/2025, de 29 de octubre, analiza y resuelve el caso planteado definitivamente.
La caducidad en el procedimiento administrativo
La caducidad del procedimiento administrativo por superación o agotamiento del plazo previsto en la norma de aplicación para notificar al interesado (en puridad, para resolver y notificar, lo uno y lo otro) es un instituto tradicional y básico del Derecho administrativo, que revela consecuencias de largo alcance tanto para el ciudadano, que eventualmente puede verse perjudicado o beneficiado por la caducidad del procedimiento (dependerá de la naturaleza favorable o gravosa del acto administrativo resolutorio que la caducidad impide emerger), como para la propia Administración actuante, quien tendrá que ser especialmente cautelosa en aquellos procedimientos cuya duración normativamente dispuesta es más bien breve.
Todo lo anterior, sin perjuicio de que, aun habiendo caducado el procedimiento, la Administración pueda volver a la cargar (reiniciar otro procedimiento de idéntico propósito) siempre y cuando no haya transcurrido el plazo del otro gran instituto involucrado: la prescripción y por consiguiente la muerte o el decaimiento, no ya del plazo, sino de la propia acción o derecho, lo que es bien distinto (y precisamente por eso, la norma procedimental permite reiniciar procedimientos, volver a tramitarlos, cuando una vez caducados se constante que no ha transcurrido el plazo de prescripción).
La casuística jurisprudencial en relación con la caducidad y la prescripción es rica en detalles, por lo que conviene estar siempre atento a los criterios que la Sala Tercera va sentando y asentando en el devenir de los años.
La regulación de la caducidad en la Ley 39/2015 (LPAC)
En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, encontramos diversas menciones a este instituto de la caducidad.
Artículo 21. Obligación de resolver
1. La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como de desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.
Artículo 25. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio
1. En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:
[…]
b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95.
Artículo 84. Terminación
1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, y la declaración de caducidad.
Y finalmente, el que más interesa de todos, el artículo 95 LPAC.
Artículo 95. Requisitos y efectos
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.
2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.
3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.
En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.
4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.
Antecedentes y contexto
Localizado someramente el marco normativo del instituto de la caducidad, pasamos a poner en contexto y antecedentes el caso resuelto por el Tribunal Supremo.
Argumentos de los recurrentes
Los recurrentes alegaban, entre otras cosas, las siguientes:
“Los recurrentes recuerdan que son propietarios de terrenos afectados por la declaración de Bien de Interés Cultural (BIC) cuestionada, y alegan que no existen vestigios visibles del Canal en sus parcelas, como lo reconocen incluso informes oficiales. El procedimiento de declaración como BIC ha tenido varios intentos y reinicios, incluyendo un desistimiento en 2020 por parte de la Comunidad de Madrid, y una nueva incoación en noviembre del mismo año. A pesar de las alegaciones presentadas por los propietarios, el procedimiento culminó con el Decreto impugnado. Argumenta que la sentencia recurrida aplica de forma incorrecta la doctrina del Tribunal Supremo sobre la caducidad en procedimientos con varios interesados. Dicha doctrina, desarrollada en procedimientos sancionadores, permite el cómputo individualizado de plazos. Sin embargo, en este caso, el procedimiento da lugar a una única resolución administrativa, no a resoluciones independientes para cada interesado. En lo que se refiere a la naturaleza del procedimiento, aduce que debe distinguirse entre expediente administrativo (conjunto de documentos) y procedimiento administrativo (trámites para dictar un acto). En este caso, solo existe un procedimiento y un acto administrativo final, por lo que la caducidad afecta a todo el procedimiento y no solo a un interesado. Por ello entiende que cuando se declaró la caducidad del procedimiento de declaración de bien de interés cultural por la sentencia de 31 de mayo de 2023 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ésta afectó al procedimiento único tramitado y, por ende, se anuló el acto administrativo, afectando a todos los interesados en el procedimiento.“
Posición de la Comunidad de Madrid
Por su parte, la Comunidad de Madrid se defendía del siguiente modo:
“Defiende que el plazo de caducidad debe computarse desde la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid (BOCM) la declaración de Bien de Interés Cultural, conforme al artículo 8 de la Ley 3/2013 de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid. La notificación individual no es requisito para evitar la caducidad, especialmente en procedimientos que afectan a una pluralidad de interesados. En su apoyo invoca el artículo 45 de la Ley 39/2015 (LPAC), que establece que la publicación surte efectos de notificación cuando el acto afecta a múltiples personas. Por tanto, la publicación en el BOCM dentro del plazo es suficiente para evitar la caducidad. Cita en su apoyo también varias sentencias del Tribunal Supremo que avalan la validez de la publicación como forma de notificación efectiva en procedimientos que afectan a múltiples interesados: la STS 16/06/2015 (rec. 1281/2013), en un expediente de deslinde; la STS 23/02/2017 (rec. 1247/2016), que señala que el dies ad quem es la fecha de publicación, no la de notificación individual; la STS 20/12/2019 (rec. 7076/2018), que declara que la caducidad puede no aplicarse si afecta gravemente al interés general; y la STS 16/12/2010 (rec. 319/2009), que distingue entre el modo de notificación y el momento válido para el cómputo de caducidad. Añade que la protección del patrimonio histórico es una obligación constitucional (art. 46 CE) y que aplicar una interpretación estricta de la caducidad puede perjudicar gravemente el interés general.“
Posición del Ayuntamiento de las Rozas
Y, finalmente, el otro actor involucrado, el Ayuntamiento de las Rozas (Madrid) se opone al recurso por entender que la sentencia recurrida es conforme a Derecho, ya que:
“La caducidad como causa de terminación del procedimiento respecto de un interesado concreto no implica la caducidad total del expediente. Aduce que el expediente de declaración de BIC tiene carácter colectivo, afectando a múltiples titulares de derechos sobre los bienes protegidos. No se trata de un procedimiento individualizado, sino de una actuación administrativa con efectos generales, orientada a la protección del patrimonio cultural, conforme al artículo 46 de la Constitución Española. La sentencia recurrida sostiene que la caducidad declarada respecto de un interesado concreto no implica la caducidad total del expediente. Esta tesis se apoya en jurisprudencia del Tribunal Supremo, especialmente en la sentencia nº 2057/2017, que establece que, en procedimientos con varios interesados, el cómputo del plazo de caducidad debe hacerse de forma individualizada. La suspensión o interrupción del procedimiento por circunstancias que afectan a un solo interesado no puede extenderse a los demás. La caducidad tiene efectos subjetivos, y no anula la validez ni la continuidad del expediente respecto de los otros interesados. Añade que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha reiterado que, en procedimientos plurales, la inactividad de un interesado no paraliza el procedimiento en su conjunto. Se reconoce la autonomía procesal de cada parte, y se admite la pervivencia del procedimiento para los demás interesados, siempre que se respeten los principios de legalidad, audiencia y proporcionalidad. Apunta también que una interpretación extensiva de la caducidad, como la que propone la parte actora, supondría subordinar el interés público a la conducta procesal de un solo particular. Esto podría frustrar la protección del patrimonio cultural, lo cual es contrario al mandato constitucional. La actuación pasiva de un interesado no debe tener la capacidad de invalidar un procedimiento que afecta a bienes de interés general.“
El criterio de la Sala
Planteado el debate en estos términos, el Tribunal Supremo declara lo siguiente:
“Nuestro análisis debe partir por una circunstancia sobrevenida que resulta decisiva para resolver el recurso aquí planteado y la cuestión de interés casacional propuesta por la Sección de Admisión de esta Sala, que consiste en determinar las consecuencias que la declaración de caducidad por una resolución judicial para un interesado tiene en un expediente de declaración de interés cultural que afectaba a otros particulares. Esta cuestión se basaba en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de mayo de 2023, que declaró la caducidad del expediente relativo al Decreto 206/2021 de 1 de septiembre del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se declara Bien de Interés Cultural de la Comunidad de Madrid, en la categoría de Paisaje Cultural, la Presa de El Gasco y el Canal del Guadarrama, en los municipios de Galapagar, Torrelodones, Las Rozas de Madrid (Madrid). Esa decisión judicial se basó en que la notificación a uno de los interesados se hizo transcurrido el plazo de caducidad de nueve meses previsto en la Ley 2/2013, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid. Pues bien, aquella sentencia de 31 de mayo de 2023, sobre la que partía la sentencia recurrida en este proceso de casación, ha sido casada y anulada por la reciente sentencia de esta Sección y Sala 951/2025, de 14 de julio, que, frente a los resuelto por la Sala de Instancia declaró como doctrina casacional que «el dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento para la declaración de un Bien de Interés Cultural debe entenderse referido a la fecha de la publicación de tal declaración en el Boletín Oficial correspondiente».
Conclusión del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo afirma que:
“Lo esencial de la doctrina es la fijación de un criterio que permita un tratamiento uniforme del instituto de la caducidad en procedimientos que afectan a múltiples interesados, aunque estén previamente identificados. Por ello la citada sentencia de 23 de febrero de 2017 (recurso de casación 1247/2016 ) argumenta que «dada la pluralidad de interesados a los que afecta, aunque su identidad no resulte indeterminada y, por tanto, no sería lógico que haya caducado para unos y no para otros atendida la fecha de notificación».
Y de lo anterior, la Sala Tercera sienta la siguiente doctrina casacional:
“En los procedimientos administrativos que afecten a una pluralidad de destinatarios, la exigencia de que el instituto de la caducidad tenga un tratamiento uniforme lleva a considerar como dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento para la declaración de un Bien de Interés Cultural la fecha de la publicación de tal declaración en el Boletín Oficial correspondiente, con independencia de la fecha en que se haya podido notificar a los interesados.“
Por consiguiente, el dies ad quem para el cómputo del plazo de caducidad del procedimiento para la declaración de un Bien de Interés Cultural debe entenderse referido a la fecha de la publicación de tal declaración en el Boletín Oficial correspondiente.
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