Algún observador crítico pudiera pensar que en el Tribunal Supremo cambian más de criterio que ciertas celebridades de cirujano. Sin llegar a eso, el Alto Tribunal continúa perfilando —o quizá redibujando— los límites aplicativos y conceptuales de los actos generales, en su no siempre fácil deslinde del resto de categorías aplicativas y normativas que acompañan el análisis jurídico de la decisión administrativa. Una vez más, el principio de seguridad jurídica asiste expectante.
El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 14 de octubre de 2025 (4371/2025), ha dado un paso doctrinal de enorme calado al calificar las Ofertas de Empleo Público (OEP) como actos generales. La decisión tiene un alcance mucho más profundo del que aparenta: afecta directamente al régimen jurídico de las OEP, a su impugnación, y a la posición de los interesados y de la propia Administración.
Por poner en contexto la figura, la idea de las Ofertas de Empleo Público surge -no con la vetusta Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 sino- a mediados de la década de los 80, de la mano de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, una Ley que se remonta a los primeros años de vida del nuevo régimen constitucional y que fue aprobada durante el primer gobierno de Felipe González, una ley que nació con una vocación de transitoriedad, de adaptación y lifting democrático a la materia considerada y que sin embargo ha estado -y está- vigente desde entonces, si bien con fuerza ya reducida en tantos aspectos, a la vista de la regulación legal posterior, coronada por el EBEP de 2007, ahora refundido desde el año 2015.
A estos efectos, el artículo 70 del TREBEP dispone que:
- Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.
- La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente.
- La Oferta de empleo público o instrumento similar podrá contener medidas derivadas de la planificación de recursos humanos.
Por su parte, también deben considerarse los recientes desarrollos efectuados por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo. Unos desarrollos únicamente previstos para -y aplicables en- la Administración General del Estado, no con carácter transversal o general, sin perjuicio de la existencia de alguna norma autonómica que también aborda la regulación de la figura.
En concreto, el artículo 108 del RDL 6/2023 regula las ofertas de empleo público, que tampoco califica jurídicamente, limitándose a caracterizarlos como “actos”, en su apartado primero, al señalar que: En el marco de la planificación estratégica prevista en este título, la oferta de empleo público es el acto por el que definen y cuantifican los efectivos en función de las necesidades de los departamentos ministeriales y de las políticas públicas prioritarias del Gobierno.
I. Antecedentes y objeto de la controversia
La cuestión litigiosa partía de la aprobación de la oferta de empleo público extraordinaria de plazas de personal funcionario y laboral de la Administración General y de las entidades instrumentales del sector público autonómico de la Comunidad Autónoma de Galicia, correspondiente al proceso de estabilización derivado de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, y de plazas de personal laboral objeto de funcionarización, de conformidad con la Ley 2/2015,de 29 de abril, del empleo público de Galicia, publicado en el Diario Oficial de Galicia el 30 de mayo de 2022.
Al hilo del debate se plantea la cuestión de determinar la naturaleza jurídica de la OEP: si debía entenderse como un acto administrativo susceptible de impugnación directa o, por el contrario, como una disposición de carácter general o un acto de alcance general.
Hasta ahora, la jurisprudencia había oscilado entre considerar las OEP como reglamentos o meros actos generales. A lo largo de los años, se han llegado a calificar por los tribunales como norma reglamentaria, disposiciones generales, actos administrativos generales o de carácter plúrimo.
La sentencia de 14 de octubre de 2025 viene a clarificar definitivamente esta cuestión: las Ofertas de Empleo Público (OEP) son actos administrativos generales.
El Tribunal Supremo señala que la OEP impugnada (el Decreto autonómico que la aprueba) no puede ser considerada como una disposición general pues no reúne los tres requisitos que han de concurrir en una disposición reglamentaria:
- No cumple el requisito de permanencia. Se trata de un instrumento de vigencia definida que no tiene ni puede tener vocación de permanencia porque los procesos selectivos excepcionales deben convocarse y resolverse antes de fecha concreta y determinada, fijadas ya por la Ley 20/2021. Carece, por tanto, de la condición de estabilidad porque no está destinada a regular de modo permanente determinadas situaciones o el efecto de ciertos actos, obedeciendo al principio de «no consunción», sino que la OEP se agota en virtud de su aplicación
- Tampoco cumple la finalidad de innovar el ordenamiento jurídico en tanto se limita a aplicar y desarrollarlas previsiones contenidas en la Ley 20/2021.
- El Decreto impugnado no persigue una ordenación o regulación abstracta destinada a ser ulteriormente aplicada en una pluralidad indeterminada de casos concretos, sino que se trata de un acto administrativo general (acto plúrimo) que contiene una decisión consistente en declarar una concreta situación jurídica en aplicación de una regulación preexistente, con unos destinatarios delimitados total o potencialmente y con unos efectos claramente determinados.
II. La calificación del Tribunal Supremo: la OEP como acto general
El Tribunal Supremo señala que:
En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan.
La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general.
El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado.
En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general no sólo tiene un fuerte arraigo en la jurisprudencia y la doctrina, sino que responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española.
En tercer lugar, forzoso es reconocer que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Véanse a este respecto, entre otras, las sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 2014 (rec. nº 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (rec. nº 7303/2020). Pero importa destacar que esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.
Continua el Tribunal Supremo señalando que […] Conviene hacer otra observación: que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.
La existencia de una dicotomía reglamento-acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.
III. Consecuencias jurídicas de la nueva calificación
El Tribunal Supremo, tras una extensa fundamentación, declara que las OEP deben entenderse como actos generales —ni actos administrativos particulares, ni disposiciones reglamentarias—. En palabras del propio TS, “La Oferta de Empleo Público no constituye una disposición de carácter general en sentido estricto, pero tampoco puede reducirse a la categoría de acto administrativo singular, por cuanto proyecta sus efectos sobre una pluralidad indeterminada de destinatarios y produce consecuencias jurídicas generales dentro del ámbito del empleo público.”
Esta precisión doctrinal —aparentemente semántica— tiene consecuencias jurídicas notables, ya que sitúa la OEP en el ámbito de los actos generales, sometidos a las reglas de la Ley 39/2015, y a un régimen de impugnación y control diferenciado.
En relación con su aprobación, una primera consecuencia se advierte temprano. Si las OEP no son disposiciones generales, esto es, normas de carácter reglamentario, no podrán estar sujetas a los requisitos procedimentales que rigen la aprobación de las normas de este carácter.
En relación con su impugnación, mención especial merece el hecho de que deberán publicarse e indicar los recursos (en vía administrativa y judicial) que procedan, habida cuenta de que, de acuerdo con el régimen general del artículo 112 de la Ley 39/2015, las disposiciones generales no admiten el recurso en vía administrativa, mientras que los actos, por el contrario, sí.
Otra derivada nada teórica será la eventual impugnación indirecta, aplicada a las OEP. Si entendemos por acto de aplicación (que es el que justifica la categoría de la impugnación indirecta, dado que esta surge cuando se atacan actos de desarrollo, ejecutores o aplicativos de la disposición de la que traen causa), en este caso las convocatorias, tantas veces viciadas en origen y aquejados por vicios de distinta intensidad: anulabilidad, nulidad, etc. De hecho, la convocatoria no es sino el natural acto de aplicación de la oferta que desarrolla y a la que da puntual cumplimiento, siendo la secuencia jurídica lógica y aún necesaria de aquella, pudiéndose distinguir netamente la fase previa o de programación (constituida por la OEP) de la fase posterior, o subsiguiente, de ejecución (con la aprobación y publicación de la convocatoria).
IV. Valor de la sentencia
La relevancia de esta sentencia excede lo puramente procedimental. Los argumentos del Tribunal Supremo clarifican una situación previa y confusa, y termina de un plumazo con las oscilaciones interpretativas que sobre las Ofertas de Empleo Público se habían producido en el pasado, en sede jurisdiccional, con impacto en sede administrativa, como es natural entender.
Así, calificadas las OEP no como disposiciones generales -y por tanto negándoles la naturaleza normativa que a estas acompaña- sino actos administrativos pero sin carácter particular, o lo que es lo mismo, actos administrativos generales, a la vista de su contenido -normativamente previsto- y que por cierto llamado a acabar en agua de borrajas, como decimos en Aragón, en el caso de incumplimiento temporal de la Administración autora de la misma y cuya ejecución debe atender en los plazos previstos.
Por cierto, en alguna sentencia posterior el Tribunal Supremo ya ha confirmado la doctrina casacional expuesta. Tal es el caso, por citar alguno, de la Sentencia de 20 de octubre de 2025 (4715/2025), haciendo valer el criterio considerado, en los siguientes términos: “La cuestión de interés casacional planteada en este recurso ha sido resuelta en la sentencia de esta Sala y Sección n.º 1276/2025, de 14 de octubre, dictada en el recurso de casación n.º 2757/2024”.
V. Conclusión
La STS de 14 de octubre de 2025 constituye un hito fundamental en la evolución del Derecho Administrativo español y en el eterno debate sobre la naturaleza jurídica, general o particular, de algunos institutos previstos en las normas que los contemplan y diseñan, pero no califican apropiadamente en amplio número de ocasiones. En el caso de Autos sobre las Ofertas de Empleo público pero tantos otros esperando su turno y pendientes de cita.
Al calificar las Ofertas de Empleo Público como actos administrativos generales, el Tribunal Supremo consolida la categoría intermedia (a la par que reconoce indirectamente la existencia supuestos normativos potencialmente incalificables) que fortalece la coherencia del sistema y clarifica el régimen jurídico y las consecuencias de todo orden que se derivarían en el ámbito del empleo público, y de la planificación y gestión de personal, una parcela no exenta de conflictividad dada la peculiaridad que comporta, junto con el Derecho tributario, a la vista de la cantidad de resoluciones emitidas, vaivenes y criterios cambiantes que no permiten descanso alguno al operador jurídico y que nos obligan a aprender forzosamente casi cada semana algo nuevo.
Concepto viejo, doctrina nueva y juristas siempre al borde del infarto: la rueda sigue girando.
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