Sentencia del Tribunal Supremo sobre la compatibilidad de la exigencia de una tasa y el abono de un canon al concesionario del contrato de gestión del servicio público municipal de abastecimiento de aguas.
El Tribunal Supremo ha dado respuesta a la cuestión casacional planteada en su día en relación con aquellos supuestos en los que la empresa concesionaria del contrato de gestión del servicio público municipal de abastecimiento de agua, debe abonar la tasa por el uso de las instalaciones afectas al servicio además del abono de un canon anual, cantidad que se satisface como contraprestación del propio contrato.
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 24 de octubre de 2025, aborda el asunto y se pronuncia sobre esta interesante cuestión (puedes ver la sentencia aquí).
En su momento, el auto de admisión a trámite de la Sala Tercera (de fecha 3 de julio de 2024) declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en lo siguiente:
Por un lado, determinar si existe doble imposición al exigir la tasa a un concesionario del contrato de gestión del servicio público municipal de abastecimiento de agua, cuando este ya abonó un importe en el momento de adjudicación del contrato, por el uso de todas las instalaciones afectas al servicio y satisface, anualmente, una cantidad como contraprestación por la utilización de aquellas instalaciones.
Por otra parte, discernir si existe infracción del art. 19.2 LRHL cuando se exige una tasa con base en un inciso de un precepto de una Ordenanza fiscal anulado por sentencia firme -por entender que no podía recaer en quienes no eran titulares de las redes a través de las cuales se efectúen los suministros- sobre la base de que el servicio público del concesionario es distinto del prestado por aquel que dio lugar a la nulidad del inciso de la ordenanza.
Asimismo, se identifican como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación los artículos 19.1 y 24.1.c) TRLHL.K
El artículo 19.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), dispone lo siguiente:
Artículo 19. Recurso contencioso administrativo.
1. Las ordenanzas fiscales de las entidades locales a que se refiere el artículo 17.3 de esta ley regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en ellas, sin que quepa contra ellas otro recurso que el contencioso-administrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción.
2. Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.
Por su parte, el artículo 24.1.c) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL), dispone lo siguiente:
Artículo 24. Cuota tributaria.
1. El importe de las tasas previstas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local se fijará de acuerdo con las siguientes reglas:
a) Con carácter general, tomando como referencia el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público. A tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada.
b) Cuando se utilicen procedimientos de licitación pública, el importe de la tasa vendrá determinado por el valor económico de la proposición sobre la que recaiga la concesión, autorización o adjudicación.
c) Cuando se trate de tasas por utilización privativa o aprovechamientos especiales constituidos en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, el importe de aquéllas consistirá, en todo caso y sin excepción alguna, en el 1,5 por ciento de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas.
A estos efectos, se incluirán entre las empresas explotadoras de dichos servicios las empresas distribuidoras y comercializadoras de estos. No se incluirán en este régimen especial de cuantificación de la tasa los servicios de telefonía móvil.
Este régimen especial de cuantificación se aplicará a las empresas a que se refiere este párrafo c), tanto si son titulares de las correspondientes redes a través de las cuales se efectúan los suministros como si, no siendo titulares de dichas redes, lo son de derechos de uso, acceso o interconexión a estas.
A efectos de lo dispuesto en este párrafo, se entenderá por ingresos brutos procedentes de la facturación aquellos que, siendo imputables a cada entidad, hayan sido obtenidos por esta como contraprestación por los servicios prestados en cada término municipal.
No se incluirán entre los ingresos brutos, a estos efectos, los impuestos indirectos que graven los servicios prestados ni las partidas o cantidades cobradas por cuenta de terceros que no constituyan un ingreso propio de la entidad a la que se aplique este régimen especial de cuantificación de la tasa. Asimismo, no se incluirán entre los ingresos brutos procedentes de la facturación las cantidades percibidas por aquellos servicios de suministro que vayan a ser utilizados en aquellas instalaciones que se hallen inscritas en la sección 1.ª ó 2.ª del Registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica del Ministerio de Economía, como materia prima necesaria para la generación de energía susceptible de tributación por este régimen especial.
Las empresas que empleen redes ajenas para efectuar los suministros deducirán de sus ingresos brutos de facturación las cantidades satisfechas a otras empresas en concepto de acceso o interconexión a sus redes. Las empresas titulares de tales redes deberán computar las cantidades percibidas por tal concepto entre sus ingresos brutos de facturación.
El importe derivado de la aplicación de este régimen especial no podrá ser repercutido a los usuarios de los servicios de suministro a que se refiere este párrafo c).
Las tasas reguladas en este párrafo c) son compatibles con otras tasas que puedan establecerse por la prestación de servicios o la realización de actividades de competencia local, de las que las empresas a que se refiere este párrafo c) deban ser sujetos pasivos conforme a lo establecido en el artículo 23.1.b) de esta ley, quedando excluida, por el pago de esta tasa, la exacción de otras tasas derivadas de la utilización privativa o el aprovechamiento especial constituido en el suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales.
Respuesta a la primera cuestión de interés casacional
El Tribunal Supremo razona lo siguiente:
1. Debemos analizar si resulta compatible el pago de un canon por el concesionario del contrato de gestión de servicio público municipal de abastecimiento público de agua, con el pago de una tasa por aprovechamiento del dominio público. Con carácter general, cabe afirmar que nos encontramos ante dos figuras jurídicas claramente diferenciadas. El canon es la contraprestación que se paga en virtud de un contrato de gestión de servicio público y la tasa es un ingreso de derecho público derivado del ejercicio de la potestad tributaria que ostenta la Administración.
Por lo tanto, en principio, el abono de un canon resulta compatible con el abono de una tasa por la ocupación del suelo público, dada la distinta naturaleza de ambas figuras.
2. En efecto, el art 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), establece que el municipio ejercerá «en todo caso como competencias propias», entre otras, las relativas al «abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales».
De conformidad con el art 85 LBRL el servicio puede ser gestionado de forma directa o indirecta, como ocurre en el caso de autos, «mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre»(LCSP).
El establecimiento del abono de un canon por quien ha obtenido la concesión del servicio se establece en el art 133 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprobó el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, norma que dispone: «De acuerdo con las normas reguladoras del régimen jurídico del servicio, los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas fijarán las condiciones de prestación del servicio y, en su caso, fijarán las tarifas que hubieren de abonar los usuarios, los procedimientos para su revisión, y el canon o participación que hubiera de satisfacerse a la Administración».
En el mismo sentido, el art 115 del Decreto de 17 de junio de 1955, que aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL), dispone que en toda concesión de servicios se fijará el «canon o participación que hubiere de satisfacer, en su caso, el concesionario a la Corporación».
Añadiendo el art. 129.3 del RSCL que «la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial.
Ahora bien, a la hora de determinar el canon, el art 128.3 del RSCL dispone que el concesionario tiene derecho a «utilizar los bienes de dominio público necesarios para el servicio», por lo que resulta frecuente que, al fijar la cuantía de aquel, se tenga en cuenta el aprovechamiento especial del dominio público necesario para la prestación del servicio. Por otra parte, la posibilidad de establecer una tasa por el aprovechamiento del dominio público se infiere de lo establecido en los arts. 20 y 24.1.c) del del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL).
Conforme al primero de ellos, las entidades locales «podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos». El título del que surge la obligación del pago es nítidamente distinto: en un caso, el del canon, la obligación del pago surge del contrato; y en el de la tasa, estamos ante un ingreso de derecho público nacido de la ordenanza por la que la misma se establece
3. Ahora bien, siendo lo anterior cierto y siendo también por ello posible afirmar la compatibilidad de la tasa con el canon, lo cierto es que, en determinadas ocasiones, es posible que el uso del dominio público forme, en palabras de este tribunal, «parte integrante de la concesión misma».
Exigir en tales casos el abono del canon y de la tasa no resulta posible. Así lo hemos sostenido en nuestra STS de 12 de julio de 2006 -rec. 16/2005, en interés de ley- donde explicamos que cuando el aprovechamiento del dominio público «forma parte integrante de la concesión misma…al establecerse la obligación de abonar a la corporación concedente el correspondiente canon por la entidad concesionaria puede tenerse en cuenta, al fijarse la cuantía, el conjunto de facultades y derechos de la concesión».
Dicho en otros términos «una cosa es que pueda distinguiré teóricamente el uso especial y el uso privativo del dominio público municipal, su diferente régimen jurídico y la posibilidad de sujeción a distintas tasas, y otra que no sea posible al otorgar la concesión por la utilización exclusiva que el correspondiente canon concesional englobe…ambos conceptos tributarios». Hemos mantenido la vigencia de esta doctrina en nuestras STS de 15 de febrero de 2021 -rec. 5380/2019- y 30 de marzo de 2023 -rec. 634/2021-.
La aplicación de dicha doctrina implica que no existe una respuesta única. Lejos de ello, deberá examinarse cada caso concreto, conocer los antecedentes de la concesión de servicios, los estudios previos, etc. Todo ello con el fin de determinar si el canon establecido ya contempla el uso del dominio público, pues de hacerlo se estará exigiendo un doble pago por el mismo uso, lo que no es conforme a derecho.
Respuesta a la segunda cuestión de interés casacional
El Tribunal Supremo razona lo siguiente:
1. El art 19.2 del TRLHL dispone: «Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada».
2. En nuestra STS de 15 de noviembre de 2022 -rec. 7608/2020- hemos dicho que «la anulación de una ordenanza -como cualquier disposición general- causa efectos erga omnes (desde la publicación en el boletín correspondiente)». Lo cual no es sino aplicación de lo establecido en el art. 72.2 LJCA conforme al cual: «La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada……».
3. La STS de 23 de noviembre de 2012 -rec. 7007/2010-, analizó la legalidad de la ordenanza de 4 de marzo de 2009, publicada en el BOP nº. 119, de 21 de mayo de 2009, que modificó la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por ocupación de vuelo, suelo y subsuelo de 9 de septiembre de 1998 (BOP nº 24, de 29 de enero de 1999). Posteriormente la ordenanza ha sido objeto de modificación el 19 de octubre de 2022 (BOP nº 247 de 27 de diciembre de 2022), pero esta nueva modificación no es aplicable al caso enjuiciado. La STS analizó si la tasa establecida resultaba contraria a la Directiva 2002/20/CE, pues, respondiendo a cuestión prejudicial, la STJUE de 12 de julio de 2012 (C-55/11, 57/11 y 58/11), había declarado que «el art 13 de la Directiva de autorización debe interpretarse en el sentido de que se opone a la aplicación de un canon por derechos de instalación de recursos en una propiedad pública o privada, o por encima o por debajo de la misma, a los operadores que, sin ser propietarios de dichos recursos, los utilizan para prestar servicios de telefonía móvil».
Decisión del Tribunal Supremo
Contestando a las preguntas formuladas por el Auto de admisión cabe responder:
1. Puede existir incompatibilidad entre la exigencia de una tasa a un concesionario del contrato de gestión del servicio público municipal de abastecimiento de aguas y el abono de un canon, cuando aquel esté gravando
un aprovechamiento del dominio público que forma parte integrante de la concesión, lo que deberá apreciarse en cada caso.
2. El art 19.2 del TRLHL establece la necesidad de que las entidades locales adecuen los términos de sus actuaciones a lo decidido en la sentencia. Para determinar el alcance de lo decidido en la sentencia debe tenerse en cuenta su motivación y fallo. No existiendo infracción del art 19.2 cuando, analizando el caso concreto, se llegue a la conclusión de que lo decidido en la sentencia afecta, exclusivamente, a determinados sujetos pasivos y no a otros sujetos pasivos a los que el Ayuntamiento aplica la ordenanza.
En definitiva, que habrá que analizar caso por caso. En el caso de autos, la Sala Tercera declara que existe incompatibilidad entre la tasa y el canon, y estima el recurso, en su primer motivo (no así el segundo, que es desestimado).
El Tribunal concluye que no es posible exigir el pago de una tasa por la utilización del dominio público cuando el uso gravado por aquella «forma parte integrante de la concesión misma», y lo hace con cita de una Sentencia anterior, la STS de 15 de febrero de 2021 (recurso 5380/2019), que por cierto, las dos partes citan a su favor en este recurso.
Dicha sentencia razonaba que “si la concesión abarca la prestación del servicio a través de redes de suministro la tasa se encuentra integrada en el canon sin que pueda producirse duplicidad de tasas canon”. Lo que ocurría en el caso enjuiciado es que, por las razones que daba el TSJ, esa duplicidad, atendiendo a las circunstancias del caso, no concurría.
La doctrina de la Sala lleva inexorablemente al examen de las circunstancias de cada caso y en el que ahora enjuiciamos la duplicidad existe.
Esperamos que haya sido de vuestro interés.
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