Sentencia del Tribunal Constitucional 165/2025, de 8 de octubre de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6486-2024. Interpuesto por las Cortes de Aragón en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (conocida como Ley de Amnistía)

El Boletín Oficial del Estado (BOE) de fecha 10 de noviembre de 2025, acaba de publicar la Sentencia del Tribunal Constitucional 165/2025, de 8 de octubre de 2025. Recurso de inconstitucionalidad 6486-2024. Interpuesto por las Cortes de Aragón en relación con la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (conocida como Ley de Amnistía).

Contenido de la sentencia

Se trata de una resolución de cierta extensión (87 páginas, en la versión PDF), dedicadas 32 de ellas a los antecedentes, otra treintena a los fundamentos jurídicos, comprendiendo el último tercio 4 votos particulares formulados por los Magistrados del Tribunal Constitucional don Ricardo Enríquez Sancho, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don César Tolosa Tribiño (por cierto, los mismos Magistrados que formularon votos particulares a la polémica Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025, por la que resolvió el Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024, interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado).

Motivos de impugnación

El primer motivo de impugnación se dirige contra el conjunto de la ley y en el mismo se denuncia su inconstitucionalidad porque la amnistía no está prevista expresamente en la Constitución y solo podría aprobarse previa reforma de esta

El segundo motivo de impugnación denuncia la infracción del procedimiento legislativo, de la que se derivaría la vulneración del art. 23 CE

Se impugna el art. 1 por vulneración del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE).

Se impugna el conjunto de la Ley, y su art. 1 en particular, por vulneración del art. 14 CE

Se impugna el art. 2 por vulneración del principio de igualdad (art. 14 CE), el derecho a la dignidad humana (art. 10 CE) y el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE).

Los motivos sexto, séptimo y octavo del recurso de inconstitucionalidad se dirigen contra la totalidad de la Ley de amnistía, el art. 1 y los arts. 3 a 8 de la Ley en cuanto que los mismos se consideran contrarios al art. 117 CE por vulnerar el principio de separación de poderes y la atribución exclusiva de la potestad jurisdiccional a los jueces y magistrados, así como el derecho a la igualdad (art. 14 CE).

En el motivo noveno se impugnan los arts. 9, 10 y 11 por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y la reserva de jurisdicción a los jueces y tribunales (art. 117 CE).

En el motivo décimo se impugnan los arts. 12, 13, 14 y 15 de la Ley, alegando que su inconstitucionalidad deriva «de manera mediata» de la inconstitucionalidad de la amnistía, por ser esta última contraria a los arts. 14 y 117 CE.

Resultado del fallo

El Tribunal Constitucional declara la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de inconstitucionalidad en relación con los arts. 1.1 y 1.3, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, en los términos establecidos en los fundamentos jurídicos 6.3 y 7 d) de la sentencia, y desestima el recurso de inconstitucionalidad en todo lo demás

Por si tenéis interés, os dejamos el enlace con el texto de la resolución:

🔗 Consulta aquí la resolución

Antecedentes: STC 137/2025 y contexto del debate constitucional

Es preciso recordar que el Tribunal Constitucional ya se había pronunciado en su polémica Sentencia 137/2025, de 26 de junio de 2025, por la que resolvió el Recurso de inconstitucionalidad 6436-2024, interpuesto por más de cincuenta diputados y más de cincuenta senadores de los grupos parlamentarios Popular en el Congreso de los Diputados y en el Senado.

En esta fecha, y en una resolución de más de 300 páginas, el Tribunal Constitucional -para sorpresa de nadie- consideró la amnistía plenamente constitucional, sin perjuicio de 4 votos particulares formulados por los Magistrados del Tribunal Constitucional don Ricardo Enríquez Sancho, don Enrique Arnaldo Alcubilla, doña Concepción Espejel Jorquera y don César Tolosa Tribiño.

El Tribunal Constitucional ya había abordado la cuestión en su Sentencia 137/2025, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad 6436-2024. En aquella ocasión, la mayoría del Tribunal avaló la constitucionalidad de la amnistía, aunque con los mismos votos particulares críticos, centrados en la posible vulneración del principio de separación de poderes y del artículo 117 CE.

Bibliografía recomendada sobre la Ley de Amnistía

Para ampliar el asunto, os recomiendo la lectura del libro “Amnistía en España. Constitución y Estado de Derecho”, de la Editorial Colex, cuyos directores (Manuel Aragón Reyes, Enrique Gimbernat Ordeig y Agustín Ruiz Robledo) realizan un análisis crítico del particular, acompañados de un gran número de juristas de reconocida solvencia.

Os dejo el link de la obra:

🔗 Link a la obra

Amnistía en España. Constitución y Estado de Derecho (Editorial Colex, 2024), dirigida por Manuel Aragón Reyes, Enrique Gimbernat Ordeig y Agustín Ruiz Robledo, con análisis crítico y participaciones de más de 60 juristas de referencia.

Y os dejamos también el resumen del libro:

Este libro surge de una perplejidad de sus tres impulsores: escuchar a un buen número de partidarios de la amnistía (fueran políticos, periodistas o juristas), decir que la mayoría de los juristas estaban manifestándose a favor de su constitucionalidad y que los pocos que lo hacían en contra manejaban argumentos muy flojos. Como no era esa la impresión que ellos tenían, se propusieron recopilar las opiniones contrarias a la constitucionalidad de la amnistía.

El resultado ha sido espectacular: más de sesenta autores de reconocido prestigio aportan 78 textos críticos con la amnistía surgida del pacto PSOE-Junts. El lector podrá juzgar por sí mismo la calidad de los argumentos que en ellos se desarrollan. Y hacer sus propias indagaciones sobre el número de juristas que han defendido la amnistía. A nosotros nos parece evidente de qué lado se inclinan las balanzas de la cantidad de juristas y de la calidad de los argumentos.

Para afrontar de la forma más integral posible la amnistía, el libro se divide en cinco capítulos jurídicos y un sexto desde perspectivas más amplias: 1. Visión general del Estado de Derecho en España tras las elecciones de julio de 2023; 2. La inconstitucionalidad general de la amnistía; 3. La amnistía española desde el punto de vista del Derecho europeo; 4. La proposición de ley orgánica para la normalización institucional, política y social en Cataluña; 5. El acoso a los jueces; 6. Cinco miradas más allá del Derecho.

Publicación académica de Manuel Aragón Reyes

Finalmente, os dejamos una publicación del propio Manuel Aragón Reyes, en la que se señala que “La complejidad del debate sobre el encaje constitucional de la amnistía ha generado una enorme división jurídica y política. En nuestra opinión, la amnistía es inconstitucional al suponer una quiebra del principio de igualdad que proclama la Constitución y una clara merma del principio de separación de poderes que se exige a cualquier Estado constitucional”.

Conclusiones de la publicación

Limitado este trabajo al examen del debate doctrinal sobre la constitucionalidad de la actual amnistía, y de manera previa a formular las conclusiones que, acerca de ese debate, me parecen pertinentes, debo aclarar algo que he venido sosteniendo más atrás y que, de modo conclusivo, me parece conveniente reiterar: que el presupuesto normativo que voy a tener en cuenta es, exclusivamente, el de nuestra Constitución vigente, por lo que no entraré en el problema de si, además, esta amnistía es conforme o no al derecho de la Unión Europea (cuestión importante, pero que dejo al análisis de los especialistas en ese derecho).

La delimitación de ese presupuesto normativo significa, además, que, para el análisis correcto del debate constitucional sobre la presente amnistía, no atribuyo eficacia jurídica plena, sino solo muy relativa, a situaciones normativas de nuestro pasado anterior al de la vigente Constitución o a los datos (heterogéneos) que se derivan del derecho comparado.

El precedente de la Ley de Amnistía de 1977 no creo que valga como argumento, per se, a utilizar en el debate actual sobre la constitucionalidad o no de la ley de amnistía, dado que entonces no teníamos Constitución. Tampoco vale el argumento basado en que, durante la vigencia de alguna de nuestras constituciones históricas (así la de 1876), se dictaron amnistías pese a que la constitución no las había previsto, ya que se trataba de constituciones no normativas; las constituciones de 1869 y 1931, que sí fueron constituciones normativas (más la segunda que la primera), se cuidaron, por ello, de autorizarlas en su texto.

El problema a dilucidar, entonces, es el de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley de amnistía aprobada después de la entrada en vigor de nuestra actual Constitución y relativa a leyes dictadas al amparo de la misma. Nuestro ordenamiento constitucional interno es, pues, el presupuesto normativo válido y suficiente para enjuiciar la polémica y, en consecuencia, sobre el que descansan las conclusiones que siguen:

a) No cabe hablar propiamente de amnistía, sino de ejercicio regular de la potestad del legislador para modificar el ordenamiento jurídico, cuando la impunidad de determinadas conductas sea consecuencia de, o esté asociada a, la derogación de un derecho anterior que se considera injusto o improcedente u obsoleto, con los consiguientes efectos retroactivos favorables.
b)Tampoco cabe hablar propiamente de amnistía, sino de indulto particular (el general está constitucionalmente prohibido), cuando, sin mediar aquella modificación normativa, no se trata de declarar la completa impunidad de conductas delictivas, sino solo de remediar (aplicando la institución de la «gracia») condenas impuestas por sentencia firme. Aunque, como excepción al debido cumplimiento de las sentencias de los tribunales, ordenado por la Constitución, el indulto particular solo resulta aceptable porque la misma Constitución lo ha previsto.
c)Sí cabe hablar propiamente de amnistía cuando, en situaciones extraordinarias de un cambio radical de régimen político, como sucedió en España con la Ley de Amnistía de 1977, se estima que el derecho anterior, no democrático, fue injusto o inapropiado y, en consecuencia, se declaran inmunes las conductas perseguidas por ese derecho anterior, declaración que se adopta incluso antes de que el nuevo derecho, encabezado por la Constitución democrática, haya surgido, esto es, antes de que se produzca, por obra del nuevo derecho, la derogación del derecho anterior. Aquí existe una indudable razón de justicia legitimadora de la amnistía.
d)También cabe hablar de amnistía cuando, en situaciones ordinarias de «normalidad», esto es, ya vigente la Constitución, y sin mediar, pues, una modificación legislativa, por considerarse que el derecho que se aplicó sí era justo y procedente (y continúa siéndolo), no obstante, se adopta una amnistía por razones de oportunidad política (de preservación de los intereses generales, no, claro está, de intereses particulares), al entenderse que el otorgamiento de plena inmunidad a determinadas conductas contrarias a ese derecho puede servir para poner fin a procesos de grave enfrentamiento social, civil o político. En estos casos, la amnistía, basada en la oportunidad política y no en una razón de justicia, en cuanto que supone una excepción al principio constitucional del Estado de derecho (que se despliega, principalmente, a través de la sumisión del poder público a la Constitución, de la igual aplicación de la ley y de la separación entre jurisdicción y legislación), solo es posible si está constitucionalmente autorizada y, en todo caso, si, además, la correspondencia entre ese medio, la amnistía, y los fines que la justifican no es arbitraria. El hecho de que en algunos Estados constitucionales se hayan dictado amnistías sin que estén constitucionalmente autorizadas no invalida la pertinencia, mejor, necesidad, de dicha reserva constitucional, avalada por la teoría general y, en España, por la dogmática de nuestra Constitución concreta.

En coherencia con tales conclusiones, visto el examen que se ha venido realizando en el presente trabajo acerca de los argumentos jurídicos utilizados en el debate constitucional producido sobre la amnistía, mi opinión es que parecen más sólidos los argumentos que defienden la inconstitucionalidad de la ley de amnistía que los aducidos a favor de su constitucionalidad.

Y os dejamos el link del trabajo, por si lo queréis leer completo:

🔗 Link del trabajo

Esperamos que sea de vuestro interés.