En este post analizamos, con cierta calma y sin perder el rigor técnico, los principios presupuestarios que vertebran la actividad financiera del sector público. Partiremos del marco normativo básico del Presupuesto (su concepto, su función constitucional y su encaje en el sector público estatal) para después recorrer su ciclo completo: elaboración, aprobación, ejecución y control.
Sobre esa base, estudiaremos los principios presupuestarios recogidos en la Constitución Española, en la Ley General Presupuestaria y en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, incluyendo una referencia específica a la reforma del artículo 135 CE y a la LOEPSF como pieza central del nuevo modelo de disciplina fiscal.
Diferenciaremos, por un lado, los principios clásicos del Presupuesto (unidad, universalidad, anualidad, competencia, unidad de caja, control, contabilidad y publicidad) y, por otro, los principios de estabilidad y sostenibilidad financiera y sus derivados: transparencia, eficiencia, responsabilidad, plurianualidad, lealtad institucional y prudencia financiera.
Finalmente, propondremos una clasificación sistemática de todos ellos (principios políticos, contables y económicos) para ofrecer un mapa de lectura útil del sistema de principios presupuestarios en el ordenamiento vigente.
I. EL PRESUPUESTO: CONCEPTO Y FUNCIÓN
1. Marco normativo
El régimen jurídico de los Presupuestos públicos descansa sobre un entramado normativo complejo, articulado en torno a una serie de disposiciones de rango constitucional, legal y reglamentario que conforman el armazón estructural del Derecho Presupuestario español.
Este cuerpo normativo combina normas de vigencia indefinida (que establecen los principios, reglas y procedimientos esenciales) con otras de naturaleza coyuntural, entre ellas las Leyes anuales de Presupuestos, que adaptan ese marco a las necesidades financieras de cada ejercicio.
Así, las disposiciones básicas en materia presupuestaria están constituidas por determinados artículos del Texto Constitucional, por la Ley General Presupuestaria, por la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, por las Leyes vigentes de PGE, por las Órdenes anuales sobre elaboración de los Presupuestos y por disposiciones de rango inferior que dan cumplimiento a normas contenidas en las anteriormente citadas.
Junto a este bloque central, existen además numerosas normas complementarias que, sin pertenecer estrictamente al núcleo del Derecho Presupuestario, inciden de manera directa en su aplicación y resultan imprescindibles para una comprensión completa y sistemática de la materia. De forma ordenada, pueden destacarse las siguientes:
A) Constitución Española de 1978
La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 dedica el Título VII («Economía y Hacienda») (artículos 128 a 136) al régimen económico-financiero del sector público. Dentro de él, los preceptos de referencia en materia presupuestaria son los artículos 134 CE (Presupuestos Generales del Estado) y 135 CE (estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera), que constituyen el marco superior y vinculante para el resto de la normativa.
B) Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP)
La LGP desarrolla el régimen presupuestario estatal en su Título II, “De los Presupuestos Generales del Estado”, estructurado en seis capítulos que sistematizan toda la materia:
- Principios y reglas de programación presupuestaria (Cap. I).
- Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad (Cap. II).
- Contenido, elaboración y estructura de los PGE (Cap. III).
- Créditos presupuestarios y sus modificaciones (Cap. IV).
- Sector público empresarial y fundacional estatal (Cap. V).
- Gestión presupuestaria (Cap. VI).
Se trata de la norma básica de vigencia indefinida que articula el sistema presupuestario estatal contemporáneo.
C) Leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado
Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio constituyen el instrumento normativo imprescindible para regular los aspectos coyunturales necesarios para la gestión financiera anual: dotaciones, estimaciones de ingresos, beneficios fiscales, límites de gasto y un conjunto de disposiciones adicionales, transitorias y finales con impacto directo en la actividad económico-presupuestaria del Estado.
D) Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
El marco constitucional del artículo 135 CE se desarrolla mediante la Ley Orgánica 2/2012, modificada y complementada por diversas leyes orgánicas posteriores:
- Ley Orgánica 4/2012, de 28 de septiembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, por la que se crea la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF),
- Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, sobre control de la deuda comercial en el sector público,
- Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
- Ley Orgánica 1/2016, de 31 de octubre, de reforma de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
E) Órdenes anuales del Ministerio de Hacienda y Función Pública
Las Órdenes ministeriales anuales que regulan la elaboración de los PGE precisan la estructura, contenido, procedimientos, plazos de remisión de información y directrices técnicas necesarias para la elaboración del anteproyecto de Ley de Presupuestos y de los estados financieros que lo acompañan. Constituyen, año tras año, la traducción operativa del marco legal general.
F) Resoluciones de la Dirección General de Presupuestos
Las Resoluciones de la DGP determinan los códigos y clasificaciones aplicables a las partidas presupuestarias, garantizando la homogeneidad técnica en la gestión, imputación y control del gasto público. Estas clasificaciones son esenciales para que gestores y órganos de control puedan identificar con precisión el destino, naturaleza económica y aplicación funcional de cada crédito.
2. El Presupuesto: concepto y función
Para alcanzar una definición técnicamente depurada de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) conviene partir, de un lado, del ciclo presupuestario (esto es, de las fases que articulan su elaboración, aprobación, ejecución y control) y, de otro, de los preceptos constitucionales y legales que determinan su naturaleza jurídica en el ordenamiento vigente.
1. El ciclo presupuestario y los sujetos que intervienen
De acuerdo con el artículo 135.3 de la Constitución Española y con la Ley Orgánica 2/2012, la fase previa del proceso presupuestario se inicia cada año en el primer semestre, cuando el Gobierno fija los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para los tres ejercicios siguientes.
Este acuerdo debe ser sometido al debate y eventual aprobación de las Cortes Generales (art. 15 LOEPSF).
Del mismo modo, el Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales aprueban en su respectivo ámbito un límite máximo de gasto no financiero (el denominado techo de gasto) que condiciona la asignación de recursos para la elaboración de sus presupuestos (art. 30 LOEPSF).
El ciclo presupuestario en sentido estricto se estructura en tres fases fundamentales, a las que corresponde un reparto competencial preciso entre los poderes del Estado:
a) Elaboración
Corresponde al Poder Ejecutivo, siendo el Gobierno el órgano competente para aprobar el proyecto de Ley de Presupuestos y remitirlo a las Cortes (arts. 134.1 CE y 36 LGP).
b) Aprobación parlamentaria
Corresponde al Poder Legislativo (las Cortes Generales) el examen, enmienda, aprobación o devolución del proyecto remitido por el Ejecutivo (arts. 66 CE, 134.1 CE y 37 LGP).
c) Ejecución
Una vez aprobados, la ejecución presupuestaria retorna al Poder Ejecutivo, que actúa a través de los centros gestores y conforme a la distribución de competencias prevista en el artículo 74 LGP.
Junto a estas tres fases clásicas, la arquitectura constitucional exige añadir una cuarta dimensión:
d) Control de la ejecución
- Control externo: Tribunal de Cuentas (art. 136 CE).
- Control interno: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), regulada en la LGP, reforzada desde la creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) mediante Ley Orgánica 6/2013.
Este reparto funcional es esencial: define quién elabora, quién aprueba, quién ejecuta y quién fiscaliza, cerrando así un ciclo que es, en sí mismo, un mecanismo de equilibrio institucional.
2. El sector público estatal y la configuración jurídica de los PGE
Desde la perspectiva del ordenamiento vigente, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP) constituye el marco jurídico nuclear y de horizonte indefinido.
Las Leyes anuales de Presupuestos (LPGE) complementan este marco con disposiciones de vigencia limitada al ejercicio correspondiente.
Los artículos 2 y 3 de la LGP permiten clasificar el sector público estatal en tres grandes sectores:
a) Sector público administrativo
Integrado por la Administración General del Estado, sus organismos autónomos, las autoridades administrativas independientes, las universidades no transferidas y las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
b) Sector público empresarial
Conformado por las entidades públicas empresariales (EPEs) y por las sociedades mercantiles estatales.
c) Sector público fundacional
Integrado por las fundaciones del sector público estatal.
La definición legal de los Presupuestos Generales del Estado se recoge en el artículo 32 LGP:
«Los PGE constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.»
A esta definición deben añadirse las previsiones constitucionales relevantes:
- Artículo 66 CE: atribuye a las Cortes Generales el examen, enmienda y aprobación de los PGE.
- Artículo 134.1 CE: corresponde al Gobierno su elaboración y presentación
- Artículo 134.2 CE: los Presupuestos tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal y deberán consignar los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.
3. Definición de los Presupuestos Generales del Estado
Conjugando las previsiones de la Constitución y de la Ley General Presupuestaria, podemos definir los Presupuestos Generales del Estado como:
«la expresión anual, cifrada, conjunta y sistemática (aprobada mediante ley votada en Cortes) de las obligaciones máximas que puedan reconocer el Estado, sus organismos autónomos y el conjunto de entidades integrantes del sector público estatal, así como de la totalidad de los ingresos que se prevea obtener en el ejercicio correspondiente, incluyendo el importe de los beneficios fiscales relativos a los tributos del Estado.»
Esta definición sintetiza la doble dimensión del Presupuesto:
- Límite jurídico al gasto autorizado, y
- Previsión financiera de los ingresos, ambos integrados en una estructura unitaria sometida a control parlamentario.
Enlaces de interés:
Conoce las oposiciones que preparamos en MPS Oposiciones
