En el post anterior (parte 1 de 3) ofrecimos una introducción sobre los principios presupuestarios; hoy, el cometido de este segundo post es localizarlos normativamente y tipificarlos.
II. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
El estudio del Presupuesto no se agota en la definición de su contenido y en las fases del ciclo presupuestario. Toda la arquitectura financiera del Estado descansa, en realidad, sobre un entramado de principios jurídicos que disciplinan cómo debe elaborarse, aprobarse, ejecutarse y controlarse el gasto público.
Estos principios (constitucionales, legales y orgánicos) constituyen la “gramática profunda” del Derecho Presupuestario y permiten asegurar que la asignación de recursos públicos se realice conforme a criterios de legalidad, estabilidad, eficiencia y responsabilidad.
De forma sistemática, pueden agruparse en dos grandes bloques:
- los principios derivados de la Ley General Presupuestaria (LGP), que ordenan el ciclo presupuestario ordinario; y
- los principios derivados de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), que fijan el marco constitucional del artículo 135 CE y las reglas fiscales vinculadas a la disciplina presupuestaria europea.
Ambos conjuntos conforman un armazón normativo único, imprescindible para comprender el funcionamiento del Presupuesto contemporáneo.
1. Principios de la Ley General Presupuestaria (LGP)
1.1. Unidad de patrimonio
Artículo 5 LGP dispone literalmente:
«La Hacienda Pública estatal está constituida por el conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la Administración General del Estado y a sus Organismos Autónomos».
Este principio asegura que el patrimonio económico del sector público administrativo funciona como un bloque único, evitando fragmentaciones que dificulten la gestión y el control.
1.2. Reserva de ley
El artículo 4 LGP recoge una suerte de reserva de ley impropia: aunque la Constitución es la única norma que puede imponer reservas de ley en sentido estricto, la LGP exige que determinadas materias presupuestarias se regulen mediante ley (orgánica u ordinaria), reforzando su rango y seguridad jurídica.
1.3. Principio de competencia
Este principio articula el reparto funcional entre los poderes del Estado a lo largo del ciclo presupuestario. Supone que cada fase queda atribuida a un poder distinto:
- Elaboración: Poder Ejecutivo (art. 36 LGP)
- Aprobación: Poder Legislativo (art. 37 LGP)
- Ejecución: Poder Ejecutivo (art. 74 LGP)
Este esquema refleja, en clave presupuestaria, el principio de separación de poderes aplicado a la gestión del gasto público.
1.4. Unidad de caja
La unidad de caja implica que todos los fondos y valores de la Hacienda Pública se concentran en una tesorería única (Tesoro Público). Este principio garantiza liquidez, eficacia en los pagos, transparencia contable y control financiero centralizado.
1.5. Presupuesto anual
Establecido en los arts. 34 y 49 LGP, dispone que los Presupuestos Generales del Estado tienen carácter anual, aunque admite dos matices esenciales:
- Prórroga automática si la Ley de Presupuestos no se aprueba antes del 1 de enero.
- Gastos plurianuales, cuando la naturaleza del gasto exija compromisos que excedan un ejercicio presupuestario.
1.6. Principio de control
Su función es verificar que la ejecución presupuestaria se ajusta estrictamente al mandato aprobado por las Cortes Generales. Se articula mediante sistemas de intervención, fiscalización y auditoría:
- Control interno: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).
- Control externo: Tribunal de Cuentas.
1.7. Contabilidad pública (o principio de publicidad)
Artículo 119 LGP:
«Las entidades integrantes del sector público estatal deberán aplicar los principios contables que correspondan según lo establecido en este Capítulo, tanto para reflejar toda clase de operaciones, costes y resultados de su actividad, como para facilitar datos e información con trascendencia económica.»
Este principio cumple una doble finalidad:
- registrar adecuadamente todas las operaciones, y
- garantizar transparencia ante los órganos de control y ante la ciudadanía.
2. Principios de estabilidad presupuestaria (LOEPSF)
La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) desarrolla el artículo 135 de la Constitución, vertebrando el marco fiscal al que deben someterse todas las Administraciones Públicas.
La Ley mantiene los principios tradicionales de estabilidad, plurianualidad, transparencia y eficiencia, incorpora otros nuevos (sostenibilidad financiera, responsabilidad y lealtad institucional) y, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 2/2015, integra también la prudencia financiera.
El contenido esencial de estos principios aparece recogido en los arts. 3 a 9 LOEPSF, cuyo tenor literal se respeta a continuación.
2.1. Principio de estabilidad presupuestaria (art. 3 LOEPSF)
Artículo 3 LOEPSF establece literalmente:
«La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se realizará en un marco de estabilidad presupuestaria, coherente con la normativa europea.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las AAPP la situación de equilibrio o superávit estructural.
En relación con los sujetos a los que se refiere el artículo 2.2 se entenderá por estabilidad presupuestaria la posición de equilibrio financiero.»
Este principio constituye el eje vertebrador de todo el sistema: exige equilibrio presupuestario estructural y prohíbe déficits no justificados, conforme a las reglas europeas.
2.2. Principio de sostenibilidad financiera (art. 4 LOEPSF)
Modificado por la LO 2/2015 para integrar la prudencia financiera.
Artículo 4 LOEPSF:
«Las actuaciones de las AAPP y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera.
Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea.»
La sostenibilidad financiera opera como límite intertemporal: prohíbe comprometer recursos que generen desequilibrios estructurales o deuda insostenible para el futuro.
2.3. Principio de plurianualidad (art. 5 LOEPSF)
Artículo 5 LOEPSF:
«La elaboración de los Presupuestos de las Administraciones Públicas y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.»
Este principio vincula cada presupuesto anual a una planificación a medio plazo (tres años), propia del marco fiscal europeo.
2.4. Principio de transparencia (art. 6 LOEPSF)
Artículo 6 LOEPSF:
«La contabilidad de las AAPP y demás sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta Ley, así como sus Presupuestos y liquidaciones, deberán contener información suficiente y adecuada que permita verificar su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observancia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia.»
Este principio exige claridad, accesibilidad y trazabilidad de toda la información presupuestaria.
2.5. Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos
Artículo 7 LOEPSF:
«Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.»
Este principio impone una gestión responsable, orientada al valor público y a la racionalización del gasto.
2.6. Principio de responsabilidad (art. 8 LOEPSF)
Artículo 8 LOEPSF:
«Las AAPP que incumplan las obligaciones contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el incumplimiento de los compromisos asumidos por España (…) asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen derivado.
En el proceso de asunción de responsabilidad (…) se garantizará, en todo caso, la audiencia de la administración o entidad afectada.»
Este principio introduce un verdadero mecanismo sancionador institucional, con impacto jurídico y financiero.
2.7. Principio de lealtad institucional (art. 9 LOEPSF)
Artículo 9 LOEPSF:
«Las AAPP se adecuarán en sus actuaciones al principio de lealtad institucional. Cada Administración deberá:
- Valorar el impacto que sus actuaciones (…) pudieran provocar en el resto de Administraciones Públicas.
- Respetar el ejercicio legítimo de las competencias que cada Administración Pública tenga atribuidas.
- Ponderar (…) la totalidad de los intereses públicos implicados.
- Facilitar al resto de Administraciones Públicas la información que precisen (…)
- Prestar (…) la cooperación y asistencia activas (…)»
Este principio garantiza coordinación, coherencia y cooperación entre Administraciones Públicas.
3. Especial referencia a la LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF)
La aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), supuso un punto de inflexión en el sistema jurídico-financiero español. No solo desarrolló la reforma constitucional del artículo 135 CE de septiembre de 2011 (la más relevante en materia económico-financiera desde 1978), sino que reconfiguró por completo la forma en que las Administraciones Públicas entienden, planifican y ejecutan el gasto público.
La Ley ha sustituido definitivamente a la Ley 18/2001, de Estabilidad Presupuestaria, y se ha erigido como el marco institucional fundamental para todas las Administraciones: Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales y Seguridad Social. Además, su estructura y sus principios responden a un doble objetivo:
- Garantizar la sostenibilidad financiera del conjunto del sector público, evitando desequilibrios estructurales que comprometan a generaciones futuras.
- Reforzar el compromiso de España con la Unión Europea, especialmente tras el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de 2 de marzo de 2012, que exige una adaptación continua y automática a los estándares europeos.
A continuación, se recogen los elementos esenciales del artículo 135 CE (que la LOEPSF desarrolla) y los principios que vertebran este nuevo modelo.
Artículo 135
1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.
Una ley orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito.
Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.
El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las Administraciones Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
El cumplimiento de este precepto se articula mediante la LOEPSF, que estructura los principios y reglas fiscales en torno a tres pilares esenciales:
- estabilidad presupuestaria,
- sostenibilidad financiera,
- y regla de gasto.
Junto con ellos, se integran la plurianualidad, la transparencia y la lealtad institucional, configurando un sistema completo de disciplina fiscal.
3.1. Estabilidad presupuestaria
Este principio constituye el núcleo del nuevo modelo. La LOEPSF lo formula bajo la prohibición general de incurrir en déficit estructural. Como regla general:
- A partir de 2020, todas las Administraciones Públicas deberían situarse en equilibrio o superávit estructural, salvo que concurran reformas estructurales con efectos positivos a largo plazo que justifiquen un déficit limitado (máximo 0,4 % del PIB).
Este principio sustituye a la antigua regla de “nivelación presupuestaria” y la traslada a un plano sofisticado:
no se controla el déficit coyuntural, sino el déficit ajustado del ciclo económico, el que realmente compromete la sostenibilidad del sistema.
3.2. Sostenibilidad financiera
La sostenibilidad financiera introduce una perspectiva intertemporal: exige que las Administraciones puedan financiar sus compromisos presentes sin comprometer la capacidad de actuación de las generaciones futuras.
Sus elementos esenciales son:
- Límite de deuda del conjunto de las AAPP: 60 % del PIB, distribuido en:
- 44 % Estado
- 13 % Comunidades Autónomas
- 3 % Entidades Locales
- Hasta alcanzar estos niveles, la Ley impone una reducción anual mínima de 0,8 % del PIB nacional.
Este principio es el que articula la prioridad absoluta del pago de la deuda pública (art. 135.3 CE) y la necesidad de autorización legal para la emisión de deuda.
3.3. Regla de gasto
La tercera regla fiscal esencial es la llamada regla de gasto, que opera como límite superior del crecimiento del gasto computable de cada Administración.
En síntesis:
- el gasto no puede superar la tasa de referencia del crecimiento del PIB a medio plazo,
- y el límite se fija como primer paso del proceso de elaboración de los Presupuestos.
Todas las Administraciones deben aprobar un “techo de gasto” coherente con la estabilidad presupuestaria. Antes del 1 de agosto de cada año, cada Comunidad Autónoma debe remitir al Consejo de Política Fiscal y Financiera su límite de gasto no financiero.
3.4. Plurianualidad
La LOEPSF reconoce expresamente la necesidad de programar en marcos presupuestarios a medio plazo (3 años).
Esta perspectiva plurianual se integra con el principio tradicional de anualidad, pero añade coherencia estratégica entre:
- el Presupuesto anual,
- el escenario económico-financiero,
- y el programa de estabilidad remitido a la Unión Europea.
Sin este principio, el sistema de reglas fiscales sería puramente nominal y no efectivo.
3.5. Transparencia y lealtad institucional
La Ley incorpora dos principios transversales:
a) Transparencia
Clave para verificar:
- la situación financiera real de cada Administración,
- el cumplimiento de los objetivos fiscales,
- y la calidad de la información contable.
Sin transparencia, el resto de principios queda vacío.
b) Lealtad institucional
Cada Administración debe:
- valorar el impacto de sus decisiones en el resto,
- respetar competencias ajenas,
- ponderar todos los intereses públicos implicados,
- y proporcionar información fiable y cooperación activa.
Es el principio que intenta evitar “comportamientos oportunistas” entre AAPP.
La LOEPSF no es solo una norma técnica: es la arquitectura jurídica que articula la disciplina fiscal moderna en España. Vincula el diseño presupuestario interno con los compromisos europeos, y proyecta sobre el gasto público una serie de garantías intertemporales destinadas a proteger la sostenibilidad del sistema.
En esencia, es el puente entre el artículo 135 CE y la práctica presupuestaria diaria.
4. Síntesis final: la arquitectura de los principios presupuestarios
A la vista de todo lo anterior, puede afirmarse que el sistema presupuestario español descansa sobre una auténtica arquitectura de garantías, construida pieza a pieza por la Constitución, la Ley General Presupuestaria y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Los principios de la LGP fijan el esqueleto clásico: unidad de patrimonio, reserva de ley, competencia, unidad de caja, anualidad, control y contabilidad. Son los cimientos técnico-jurídicos sin los cuales no existe Presupuesto en sentido estricto. Definen quién elabora, quién aprueba, quién ejecuta y quién controla. En suma, responden a la pregunta esencial del Derecho presupuestario: ¿quién manda sobre el dinero público?
Por su parte, los principios de la LOEPSF añaden una capa de racionalidad macroeconómica y de disciplina fiscal: estabilidad, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional. Constituyen la dimensión estratégica: ordenan no solo cómo se gasta, sino hasta dónde puede gastarse, con qué límites, con qué previsión de futuro y bajo qué reglas de compromiso con Europa.
Si los principios de la LGP dibujan la forma del Presupuesto, los de la LOEPSF delinean su sentido: aseguran que cada decisión de gasto o ingreso se tome dentro de un marco de equilibrio, coordinación interadministrativa y responsabilidad institucional.
La combinación de ambos bloques conforma un sistema que no solo articula jurídicamente el ciclo presupuestario, sino que traduce en reglas operativas el mandato democrático de control del gasto público.
Un sistema en el que técnica, economía y Derecho se entrelazan para recordar que el Presupuesto no es un mero documento contable, sino la traducción, en cifras, de un pacto político fundamental: gastar solo lo que corresponde, como corresponde y bajo el escrutinio de quienes representan a los ciudadanos.
Con ello se cierra el estudio de los principios presupuestarios: la brújula normativa que guía (y limita) todo el Derecho presupuestario español.
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