En el post anterior (parte 2 de 3) localizamos normativamente los llamados principios presupuestarios y procedimos a su correcta tipificación.
En este tercer y último post de la serie, ofrecemos una propuesta de clasificación u ordenación de los principios presupuestarios, de acuerdo con los criterios que enseguida veremos.
III. UNA PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
1. Principios políticos
- Competencia
Las cuatro grandes competencias presupuestarias —elaborar, aprobar, ejecutar y controlar— se distribuyen entre el poder ejecutivo y el legislativo conforme al diseño constitucional de separación de poderes. El Gobierno elabora el proyecto de Presupuestos y, una vez aprobados, los ejecuta; mientras que las Cortes Generales los examinan, enmiendan y aprueban, ejerciendo además una función de control político permanente. Este reparto no es meramente procedimental: es una garantía institucional frente a decisiones unilaterales en materia de gasto público. - Unidad y universalidad
El Presupuesto debe ser uno y recoger la totalidad de los ingresos y gastos del ente público, sin compartimentos estancos, fondos paralelos ni circuitos financieros ajenos al control parlamentario. La universalidad asegura que nada quede “fuera” del mapa presupuestario; la unidad, que todas las partidas respondan a un mismo documento jurídico y político. - No afectación
Regla clásica según la cual los ingresos no pueden destinarse de manera predeterminada a un gasto específico, salvo excepciones legales. El fundamento es doble:- evitar rigideces en la gestión de los recursos públicos;
- reafirmar la unidad de caja y la centralización financiera.
- Especialidad
Los créditos deben utilizarse exactamente para la finalidad aprobada por las Cortes. Esta especialidad se proyecta en tres planos:- cualitativa (qué objeto o finalidad específica financian);
- cuantitativa (hasta qué importe máximo);
- temporal (en qué ejercicio). Es el principio que transforma el Presupuesto en un verdadero mandato jurídico.
- Temporalidad
El Presupuesto se aprueba para un período de tiempo delimitado y no puede ejecutarse fuera del mismo, salvo excepciones expresas. Este principio conecta directamente con la idea de control periódico del gasto y con la rendición de cuentas anual. - Anualidad
Los Presupuestos Generales del Estado tienen carácter anual y coinciden con el año natural. No obstante, dos matices esenciales:- la prórroga automática del Presupuesto anterior si no se aprueba uno nuevo antes del 1 de enero;
- los gastos plurianuales, que permiten programar compromisos de gasto que se extienden más allá del ejercicio corriente.
2. Principios contables
- Presupuesto bruto
Ingresos y gastos deben consignarse por sus importes íntegros, sin compensaciones ni deducciones. Este principio evita artificios contables y garantiza una imagen fiel del flujo económico del sector público. - Unidad de caja
Todos los ingresos y pagos se canalizan a través de una única tesorería. Es la traslación contable de los principios políticos de unidad y no afectación, y permite una gestión más eficiente de la liquidez del Estado. - Especificación
Los estados de ingresos y gastos deben identificar con claridad el origen de los recursos y la finalidad concreta a la que se destinan. Refuerza la transparencia y evita usos ambiguos o desviaciones del crédito aprobado. - Ejercicio cerrado
El presupuesto se refiere a un ejercicio económico concreto, que se cierra contablemente al finalizar el año. Es la plasmación contable de la temporalidad y permite un control nítido de la ejecución.
3. Principios económicos
- Gestión mínima
Principio heredado de la Hacienda clásica, que defendía que el gasto público debía ser el estrictamente necesario para atender las funciones esenciales del Estado. No es un mandato vigente en sentido estricto, pero sí un antecedente doctrinal que ayuda a entender la evolución hacia las reglas actuales de estabilidad y eficiencia. - Neutralidad
La intervención financiera del Estado no debe distorsionar la actividad económica de los particulares, ni para mejorarla artificialmente ni para perjudicarla.
Este principio pretende evitar efectos indeseados en los mercados y preservar la integridad del sistema económico. - Nivelación o equilibrio presupuestario
Exige que los gastos previstos estén financiados por los ingresos estimados, sin déficit inicial. Hoy este principio se integra en el marco de la estabilidad presupuestaria, regulado por el artículo 135 CE y la LOEPSF, aunque con un contenido mucho más sofisticado (déficit estructural, sostenibilidad intertemporal, regla de gasto…).
4. Principios de la LOEP
- Estabilidad presupuestaria. Bajo la forma de prohibición del déficit estructural, a partir de 2020, salvo en caso de reformas estructurales con impacto presupuestario positivo a largo plazo aunque a corto supongan un mayor déficit (con un máximo del 0,4% del PIB).
- Sostenibilidad financiera. Como principio fundamental de la actuación presupuestaria, permite incorporar la estabilidad en un contexto intertemporal, de forma que el bienestar de las generaciones futuras no se vea condicionado por el excesivo endeudamiento de las anteriores. Se establece un límite de deuda del conjunto de las AAPP del 60%, con un reparto entre subsectores (44% Central, 13% CCAA y 3% EELL). Ello implica que, hasta 2020, se debe reducir anualmente, al menos un 0,8% del PIB nacional.
- Regla de gasto. Tercera regla que complementa las anteriores. El gasto computable no puede superar la tasa de referencia del crecimiento del PIB a medio plazo. Todas las AAPP aprueban su techo de gasto como primer paso de elaboración del presupuesto, siendo consistente con el objetivo de estabilidad. Antes del 1 de agosto de cada año cada CA remitirá al Consejo de PFyF información sobre el límite de gasto no financiero aprobado.
- Plurianualidad. Permite la elaboración de un marco presupuestario a medio plazo (3 años) en el que se enmarcará la elaboración del presupuesto y del programa de estabilidad. La transparencia se configura como principio esencial para la obtención de información con regularidad que permita el seguimiento de las cuentas y cumplimiento de objetivos.
La clasificación propuesta no pretende añadir una nueva “teoría general” a los manuales de Hacienda Pública, sino algo mucho más terrenal: ofrecer un mapa manejable para orientarse entre los principios que, dispersos en la Constitución, la LGP y la LOEPSF, acaban condicionando cada línea del Presupuesto.
Los principios políticos recuerdan que el Presupuesto es, ante todo, una decisión de poder: quién elabora, quién aprueba, quién ejecuta y bajo qué límites jurídicos y temporales puede hacerlo. Los principios contables bajan a la trinchera técnica y fijan cómo deben registrarse y ordenarse los ingresos y gastos para que la foto sea fiel y controlable. Y los principios económicos, junto con los derivados de la LOEP, incorporan la gran pregunta de fondo: cuánto puede gastar el sector público sin comprometer la estabilidad del sistema ni hipotecar a las generaciones futuras.
Vistos así, los principios presupuestarios dejan de ser una mera lista para memorizar y se convierten en una estructura comprensible: primero se decide quién manda sobre el dinero público (dimensión política), después cómo se cuenta y se controla (dimensión contable) y, finalmente, hasta dónde puede llegar el gasto y en qué condiciones (dimensión económica y de estabilidad). Entender esta arquitectura permite leer cualquier Ley de Presupuestos —y cualquier reforma fiscal— con otra mirada: no solo como un conjunto de cifras, sino como la concreción anual de un sistema de garantías jurídicas y financieras que se mueve entre la política, la técnica y la economía.
En definitiva, clasificar los principios presupuestarios no es un ejercicio académico gratuito, sino una herramienta de trabajo: para el opositor, porque le permite estudiar con cabeza y no a base de listas inconexas; para el gestor público, porque le recuerda el marco en el que se mueve; y para el jurista, porque le da un esquema sólido para interpretar y aplicar las normas. A partir de aquí, cada año cambiarán las cifras, pero el armazón de principios seguirá siendo el mismo: la brújula que orienta qué se puede gastar, cómo se puede gastar y quién responde cuando las cosas se hacen mal.
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