Contratos in house y competencia: el TJUE examina el papel de los ayuntamientos
Las Conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona, presentadas el 12 de marzo de 2026 en el asunto C-11/25, Jelgavas valstspilsētas pašvaldība, abordan una cuestión muy interesante para el Derecho administrativo y para la contratación pública: si un ayuntamiento actúa como «empresa» sometida a las normas de competencia de la Unión cuando decide organizar un servicio público municipal y adjudicarlo mediante un encargo in house a una entidad vinculada.
El asunto nace en Letonia. En 2004, el Ayuntamiento de Jelgava celebró un contrato relativo a la recogida y tratamiento de residuos con una sociedad participada por el propio municipio: un 51 % del capital pertenecía al Ayuntamiento y un 49 % a una entidad privada. La selección se hizo sin licitación, acudiendo a un mecanismo de adjudicación directa asimilado al in house, y el contrato extendía su vigencia hasta 2029. Años después, en 2021, la autoridad letona de competencia consideró que el Ayuntamiento había incurrido en un abuso de posición dominante y le impuso una multa.
La controversia llegó hasta el Tribunal Supremo de Letonia, que planteó cuestión prejudicial al TJUE. La duda central era esta: cuando un ayuntamiento decide cómo organizar la gestión de residuos en su término municipal y opta por adjudicar ese servicio a una entidad propia o vinculada, ¿está actuando como poder público o como operador económico? Y, por tanto, ¿puede quedar sometido al artículo 102 TFUE, que prohíbe el abuso de posición dominante?
El punto de partida: no toda actividad de una entidad pública es actividad económica
Las Conclusiones recuerdan una idea propia del Derecho de la competencia de la Unión: una entidad pública puede actuar como empresa, pero solo cuando desarrolla una actividad económica. No toda actuación administrativa entra en esa categoría. Quedan fuera, en principio, aquellas decisiones que forman parte del ejercicio de prerrogativas de poder público.
Ese es el eje del caso. La prestación material del servicio de residuos puede tener dimensión económica. Pero una cosa es prestar un servicio en el mercado y otra distinta es decidir, desde la posición institucional del municipio, cómo se organiza ese servicio público dentro de su territorio. Según el Abogado General, cuando el ayuntamiento adopta esa decisión organizativa en virtud de las competencias que le atribuye la ley, no está actuando en condiciones de mercado, sino ejerciendo potestades públicas.
Organizar el servicio vs competir en el mercado
El Abogado General distingue entre dos planos:
El primero es el de la organización del servicio público. Si el ordenamiento nacional atribuye al municipio la competencia para organizar la gestión de residuos, decidir si la presta directamente, si la externaliza o si la canaliza a través de un ente instrumental forma parte, en principio, del ámbito de la autonomía pública y del ejercicio de potestades públicas. En ese plano, el ayuntamiento no sería una «empresa» a efectos del artículo 102 TFUE.
El segundo es el de la actividad económica propiamente dicha. Una entidad pública puede realizar actividades sometidas a las reglas de competencia cuando opera como un actor del mercado. Pero no por ello todas sus decisiones institucionales pasan automáticamente a ser decisiones empresariales. El hecho de que el servicio de residuos tenga dimensión económica no convierte sin más en «empresa» al municipio cuando este decide cómo se organizará el servicio.
Conclusión
A tenor de lo expuesto, el AG sugiere al Tribunal de Justicia responder al Tribunal Supremo de Letonia en los siguientes términos:
«Un Ayuntamiento que, en el ejercicio de prerrogativas del poder público, adopta la decisión de organizar la prestación del servicio de recogida y tratamiento de residuos en su término municipal, adjudicándolo mediante un procedimiento interno (procedimiento in house) a una entidad sujeta a un control análogo al que el Ayuntamiento ejerce sobre sus propios servicios, no puede ser calificado de «empresa» en el sentido del artículo 102 TFUE».
La conclusión final del Abogado General es clara: un ayuntamiento que, en el ejercicio de prerrogativas del poder público, decide organizar la prestación del servicio de recogida y tratamiento de residuos en su término municipal, adjudicándolo mediante un procedimiento interno a una entidad sometida a control análogo, no puede ser calificado de «empresa» en el sentido del artículo 102 TFUE.
Conviene insistir en algo esencial: esto es, por ahora, la posición del Abogado General, no la sentencia definitiva del Tribunal de Justicia. Pero, como ocurre tantas veces, las Conclusiones ofrecen ya una orientación jurídica muy valiosa sobre cómo puede resolverse el litigio.
De momento, nos sirve para recordar que no todo lo que tiene efectos económicos queda dentro del derecho de la competencia.
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