Durante años, hemos dado por hecho un planteamiento asentado: las respuestas a consultas formuladas por los particulares -informes, comunicaciones o valoraciones previas- no son, en principio, actos impugnables en vía contencioso-administrativa. No deciden, no resuelven, no ponen fin a un procedimiento.
Son, al menos en apariencia y en línea de principio, meras orientaciones. Pero, ¿puede una opinión tornarse en decisión, en una suerte de acto administrativo avant la lettre? O, dicho de otro modo: si ya te han dicho que no, ¿para qué seguir? Veámoslo.
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2026 introduce un matiz que, en realidad, es algo más que un matiz: obliga a mirar estas actuaciones no desde su etiqueta, sino desde sus efectos. Porque hay consultas que, aun siendo formalmente previas o potestativas y de respuesta no resolutoria, condicionan de tal manera la actuación administrativa posterior que convierten el procedimiento futuro en un simple trámite vacío. En otras palabras, cuando la Administración anticipa con claridad el sentido de su decisión, el interesado ya no está ante una opinión: está ante una verdadera toma de posición. Y esto cambia la perspectiva.
Lo relevante no es que la consulta no inicie un procedimiento ni que su respuesta no adopte la forma clásica de acto administrativo. Lo decisivo es que, en determinados supuestos, esa respuesta proyecta efectos jurídicos reales sobre la esfera del interesado, en la medida en que fija -de forma vinculante o prácticamente inalterable- el criterio que se aplicará si se formaliza la solicitud. En ese escenario, exigir al ciudadano que continúe adelante, que invierta tiempo, recursos y expectativas en un procedimiento cuyo resultado ya está anticipado, resulta difícilmente compatible con los principios más elementales de buena administración.
No se trata de abrir indiscriminadamente la vía impugnatoria frente a cualquier comunicación administrativa. Se trata de reconocer que existen actuaciones que, aun situándose fuera del procedimiento típico, cumplen una función materialmente decisoria. Cuando la respuesta administrativa no deja margen real de reconsideración, cuando no se presenta como una orientación abierta sino como un criterio cerrado, el efecto práctico es claro: el administrado ve condicionada su conducta de forma directa e inmediata.
Y en ese punto, la frontera entre acto de trámite no recurrible y acto impugnable deja de ser formal y pasa a ser sustancial.
La clave, por tanto, no está en la denominación del acto, sino en su capacidad para incidir de manera efectiva en la posición jurídica del particular. Si la respuesta administrativa anticipa el sentido de la futura resolución y lo hace de manera coherente con un criterio que la propia Administración se considera obligada a mantener, nos encontramos ante una actuación que trasciende la mera información. Es, en esencia, una decisión anticipada.
Desde esta perspectiva, la apertura a su impugnación no es una concesión que altere el régimen impugnatorio general, sino una exigencia derivada de principios básicos del ordenamiento: la seguridad jurídica, la confianza legítima y, en último término, el derecho a la tutela judicial efectiva. Negar el acceso a la jurisdicción en estos casos supondría obligar al ciudadano a recorrer un camino administrativo estéril, cuyo desenlace desfavorable ya conoce de antemano.
Hay, además, una idea que conviene subrayar: la Administración no puede jugar en dos planos a la vez. No puede, por un lado, emitir respuestas que orientan de forma concluyente la actuación del particular y, por otro, refugiarse en el carácter “no decisorio” de esas respuestas para evitar su control jurisdiccional. Si la actuación administrativa es suficientemente intensa como para condicionar el comportamiento del ciudadano, debe ser también suficientemente relevante como para ser sometida a control.
Esto cobra especial importancia en ámbitos como el urbanismo, la actividad económica o la autorización de instalaciones, donde las decisiones previas -aunque formalmente no lo sean-pueden determinar por completo la viabilidad de un proyecto. Determinan el seguir o no seguir. Por consiguiente, obligar a tramitar un procedimiento completo en estos casos no es garantía de legalidad; es, en muchos casos, una ficción procedimental que no prosperará y por ello, un exceso injustificable.
En definitiva, la cuestión no es si estamos ante una consulta o ante un acto administrativo en sentido estricto. La cuestión es si la respuesta de la Administración cierra, de facto, la posibilidad de obtener un resultado distinto. Y cuando la respuesta es afirmativa, la lógica jurídica conduce a una conclusión clara: debe existir la posibilidad de impugnarla directamente. Porque en el Derecho administrativo, como en tantas otras cosas, no es la forma lo que decide, sino los efectos.
Y esta es la cuestión de fondo: si la Administración ya ha decidido, aunque lo llame consulta, el ciudadano tiene derecho a defenderse. El Ordenamiento jurídico no debe obligar a recorrer caminos inútiles, sino evitar abusos. Y cuando el procedimiento administrativo se convierte en una ficción y la decisión ya previamente está tomada, lo que procede no es tramitar… es recurrir.
En palabras del propio Tribunal Supremo:
“Este carácter vinculante determina que el particular al que se le informa que la instalación proyectada no será autorizada en los términos planteados, sabe que la Administración le denegará la autorización, si finalmente optase por plantearla formalmente en los mismos términos. De modo que la respuesta a la consulta condiciona directamente la posterior decisión administrativa y en esa medida no puede considerarse ni un mero acto de tramite irrelevante ni una actuación administrativa carente de trascendencia para la esfera jurídica del administrado”.
[…]
“En definitiva, tanto la dicción literal del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, como la doctrina constitucional y la jurisprudencia citadas, piden la admisión a trámite del recurso Contencioso-Administrativo, pues aquel dispone que los actos de trámite son impugnables si deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y las segundas advierten que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican».”
Hasta aquí el criterio del Tribunal Supremo. Queda por ver cuál es su grado de aceptación, recorrido y consolidación en la práctica administrativa y jurisdiccional. Habrá que ver si esta línea interpretativa se consolida o queda como una apertura puntual o un intento aislado de flexibilizar el acceso a la jurisdicción.
Porque, en el fondo, de eso trata todo esto: de que todavía haya jueces en Berlín.
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