Existen instituciones jurídicas que, por más que uno las estudie, siguen resistiéndose a la lógica cartesiana del opositor medio. El indulto es una de ellas. Tuvimos ocasión de ponderarlo a cuenta de la amnistía, una figura diferente y no siempre bien entendida. En el indulto, el Estado te perdona. En la amnistía, el Estado te pide perdón (entiéndase la metáfora del perdón como el borrado del delito y la consiguiente eliminación de la responsabilidad penal. S’entén el que vull dir, no?).
Esa figura decimonónica, vestigio de una concepción cuasi monárquica del poder, sobrevive en pleno siglo XXI generando una incomodidad difícil de disimular: todos quieren controlarlo, pero no del todo; cualquiera invoca el Estado de Derecho… hasta que roza la gracia. El papel de los tribunales siempre estuvo puesto en cuestión.
Y en ese delicado equilibrio entre la juridicidad y la clemencia, entre el expediente administrativo y la decisión política, el Tribunal Supremo vuelve -con elegante contención- a recordarnos una verdad que en la práctica político-administrativa conviene no olvidar: no todo lo resuelto por órganos gubernativos es, ni puede ser, plenamente revisable por los tribunales de lo contencioso-administrativo. Veámoslo.
La Sentencia del Tribunal Supremo 81/2026, vuelve a situar en el centro del debate una cuestión clásica del Derecho público que, sin embargo, sigue generando confusión tanto en la práctica como en el estudio: hasta dónde puede y debe llegar el control judicial sobre las decisiones de indulto.
Contextualizando la figura, el indulto no nace de la nada ni es un capricho postmoderno de este o aquel Gobierno. Tiene una base jurídica ya bien madura en nuestro ordenamiento: no en vano y en concreto, la Ley de 18 de junio de 1870, norma que desde entonces establece las reglas para el ejercicio de la gracia de indulto, que sigue vigente, con alguna que otra modificación (la última en 2015), más de siglo y medio después.
De acuerdo con el artículo 1 de la citada Ley, los reos de toda clase de delitos podrán ser indultados, con arreglo a las disposiciones de esta Ley, de toda o parte de la pena en que por aquéllos hubiesen incurrido.
Esta ley configura el indulto como una potestad excepcional del poder ejecutivo que permite remitir total o parcialmente las penas impuestas por sentencia firme, pero sin alterar la declaración de culpabilidad. Es decir, el delito sigue existiendo, la condena también… lo que se ataca es la pena. Y ya desde su propia regulación se aprecia algo esencial: no estamos ante un derecho del condenado, sino ante una medida de gracia, sometida a un procedimiento específico, con informes preceptivos -como el del tribunal sentenciador- [Las solicitudes de indulto, inclusas las que directamente se presentaren al Ministro de Justicia, se remitirán a informe del Tribunal sentenciador]- pero en última instancia vinculada a una decisión gubernativa.
El asunto tiene su origen en la impugnación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de enero de 2025, mediante el cual se denegó la concesión de un indulto solicitado por un condenado a tres años de prisión por un delito contra los derechos de los trabajadores en concurso ideal con homicidio por imprudencia grave. A partir de este supuesto, el Tribunal Supremo no se limita a resolver el caso concreto, sino que aprovecha para reafirmar con claridad los límites del control jurisdiccional en este ámbito.
Lo primero que hace la sentencia es recordar la naturaleza jurídica del indulto. No se trata de un acto discrecional en sentido estricto, sino de un acto “graciable”, lo que implica que su lógica no responde a los parámetros habituales del control de la discrecionalidad administrativa. Esta precisión no es meramente terminológica: determina el alcance del control judicial. Como señala el Tribunal, estos actos son «controlables exclusivamente en cuanto a determinados elementos», lo que anticipa una limitación clara de la intervención jurisdiccional.
A partir de ahí, la sentencia articula su doctrina en torno a una idea central: el juez no puede sustituir al Gobierno en la valoración de la oportunidad del indulto. En términos más concretos, el Tribunal establece que el control jurisdiccional no alcanza al fondo de la decisión, sino únicamente a determinados aspectos formales o reglados del procedimiento. En este sentido, fija una doctrina especialmente relevante al señalar que “el control no puede afectar a los defectos de motivación; sólo alcanza a los elementos reglados del procedimiento; y no se extiende a la valoración de los requisitos de carácter sustantivo”.
Esta afirmación tiene más alcance del que parece. Significa, en la práctica, que la denegación de un indulto no requiere motivación en los términos exigibles a otros actos administrativos y que el órgano jurisdiccional no puede entrar a valorar si la decisión es más o menos justa, adecuada o proporcionada. El control se reduce, por tanto, a comprobar que el procedimiento se ha seguido y que no existen vicios esenciales que lo invaliden.
En esta línea, la sentencia analiza también el papel del informe del tribunal sentenciador previsto en el artículo 25 de la Ley de Indulto. Frente a la alegación del recurrente de que dicho informe era incompleto, el Tribunal Supremo introduce un matiz importante: la propia norma utiliza la expresión «siendo posible», lo que implica que no todos los elementos deben necesariamente constar en el informe. Además, recuerda que este informe no tiene carácter vinculante y que la eventual omisión de determinados datos no constituye, por sí sola, un vicio invalidante.
Este razonamiento conecta con una concepción no formalista del procedimiento administrativo. Lo relevante no es la perfección o adecuación técnica del expediente, sino que el órgano competente disponga de los elementos suficientes para adoptar una decisión fundada. Solo cuando las irregularidades procedimentales impiden alcanzar esa finalidad o generan indefensión pueden tener efectos invalidantes.
Aplicando esta doctrina al caso concreto, el Tribunal Supremo concluye que no existe ningún defecto relevante en la tramitación del expediente de indulto. Ni la falta de motivación de la denegación, ni el contenido del informe del tribunal sentenciador, ni el resto de las actuaciones administrativas permiten apreciar vicio alguno que justifique la anulación del acuerdo impugnado. Por ello, desestima el recurso y confirma la actuación del Consejo de Ministros, señalando que no concurre “vicio o defecto alguno en la tramitación de la solicitud de indulto”.
La importancia de esta sentencia va más allá del caso concreto. Lo que realmente fija es un límite estructural del control jurisdiccional en el Derecho Administrativo. Frente a la tendencia a considerar que toda actuación administrativa es plenamente revisable, el Tribunal Supremo recuerda que existen ámbitos -como el del indulto- en los que el control judicial es necesariamente limitado.
Esta idea, que puede parecer obvia en abstracto, resulta crucial en la práctica. Porque obliga a distinguir entre lo que es jurídicamente revisable y lo que no lo es, entre lo que puede discutirse ante un tribunal y lo que queda dentro del margen de decisión del poder ejecutivo.
Y ahí está, precisamente, la enseñanza más valiosa de esta sentencia: entender que no todo acto administrativo puede ser judicialmente revisado en su fondo, sino que habrá decisiones donde el juez de turno no pueda enmendarle la plana al gobierno.
Y personalmente, tampoco lo concibo como una renuncia al Estado de Derecho, sino, precisamente, una de sus manifestaciones más exigentes: saber con exactitud hasta dónde llega el Derecho… y aceptar, sin excesos ni ingenuidades, dónde deja de llegar.
En consecuencia, siempre habrá decisiones que el Juez no entrará a conocer. Y no entrará -discúlpese la tautología- porque no puede entrar. Sala Tercera dixit.
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