Cuando se produce la devolución voluntaria de una subvención, en lo tocante a la liquidación de intereses y a la prescripción, el cronómetro empieza a correr, aunque a veces la Administración parezca no oír el pitido.

Antecedentes y contexto

Os dejamos por aquí una interesante Sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 6 de octubre de 2025, y que deriva de la cuestión casacional apreciada por la Sala en el Auto de fecha 6 de octubre de 2022, en el sentido de:

Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar, en casos de devolución voluntaria por parte del beneficiario de la subvención, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y 90 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el momento en que puede ser liquidado el interés de demora y si es necesario que la Administración adopte con carácter previo o simultáneo un acto administrativo de reintegro que soporte la liquidación de interés de demora, y ello a efectos del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar el interés de demora procedente.

Identificar como normas jurídicas que, en principio, será objeto de interpretación, los artículos 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), 90 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RLGS), y 15 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).

Criterio de la Sala

El Tribunal Supremo razona lo siguiente:

Como hemos visto (antecedente segundo y fundamento jurídico segundo), el debate casacional que aquí se plantea se centra en interpretar los artículos 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, y 90 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley, General de Subvenciones, a fin de determinar, en casos de devolución voluntaria por parte del beneficiario de la subvención, el momento en que puede ser liquidado el interés de demora; y si es necesario que la Administración adopte con carácter previo o simultáneo un acto administrativo de reintegro que soporte la liquidación de interés de demora. Ello a efectos del plazo de prescripción del derecho de la Administración a liquidar el interés de demora procedente.

La parte recurrente sostiene, como sabemos, que el artículo 37.1 LGS distingue entre dos tipos de reintegros, el acto administrativo del reintegro y la devolución voluntaria por el particular; y ambos tienen la misma virtualidad generadora de intereses. Por tanto, dos son los motivos por los que puede exigirse el interés de demora: El primero, el acto administrativo de reintegro, en cuyo caso se exige el interés de demora desde la fecha del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro.

El segundo, es el caso en que el deudor ingresa espontáneamente y con carácter previo el «reintegro», reconociendo con este acto la improcedencia total o parcial de la subvención otorgada. En este caso los intereses se devengan hasta «la fecha en que el deudor ingrese el reintegro» ( artículo 37.1 LGS) y pueden ser liquidados desde ese momento pues, no sólo ningún precepto de la LGS veda a la Administración que pueda liquidar dichos intereses desde dicha fecha, sino que la obligación de proceder a la liquidación de intereses deriva del artículo 90 RGS y, por supuesto, de la Ley General Presupuestaria que en su artículo 77.4 regula su exacción. Por tanto, el derecho de la Administración a practicar liquidación de intereses prescribirá una vez transcurrido el plazo desde que pudo y debió liquidarlos, este es, desde que tuvo lugar la devolución.

Frente a ese planteamiento la recurrente, la Administración personada como parte recurrida sostiene, en la línea de lo razonado en la sentencia de instancia, que el concepto de reintegro es único y consiste en la devolución que se produce por la concurrencia de una causa de las previstas en el artículo 37 LGS, sin perjuicio de que el beneficiario pueda anticiparse a lo que resulte de la liquidación, mediante la devolución de los fondos. Esa devolución de los fondos derivada de la concurrencia de uno de los supuestos del artículo 37 LGS no tiene carácter voluntario para el beneficiario pues el artículo 14.1 LGS señala, entre las obligaciones que corresponden al beneficiario, la de <<«i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley>>.

Por tanto, concurriendo una causa de reintegro, la Administración viene obligada a tramitar el procedimiento establecido, también en el caso de que el beneficiario se haya anticipado en la devolución, pues dicho procedimiento es el que permite liquidar con carácter definitivo las cantidades que deben ser reintegradas. Dicho procedimiento de reintegro siempre tiene carácter administrativo (artículo 38 LGS), lo que significa que debe ser iniciado, tramitado y resuelto por la Administración. La Abogacía del Estado no niega que sea posible, aunque no lo dice la ley, que la Administración liquide a cuenta los intereses, pero la liquidación definitiva se produce con la resolución de reintegro, de manera que, mientras no haya prescrito el derecho de la Administración a determinar la cantidad a reintegrar, tampoco prescribe la obligación accesoria de intereses, como sostiene la Sala de instancia.

En el caso que estamos examinando no hay duda de que hubo expediente de reintegro: uno primero, que se declaró caducado; y un segundo procedimiento de reintegro que concluyó con la resolución que luego fue impugnada en vía contencioso-administrativa. De hecho, en el proceso de instancia la recurrente pretendió que se declarase prescrita la acción de reintegro de la Administración; pretensión esta que fue desestimada en la sentencia de instancia sin que sobre esa cuestión se haya suscitado debate en casación. Y tampoco ha sido cuestionado en casación -ni lo fue en el proceso de instancia- el fondo de la decisión de reintegro acordada por la Administración, que tuvo como causa el cumplimiento de la inversión del 24.43% y un 100% de la obligación de creación y mantenimiento de empleo.

Ahora bien, el hecho de que la devolución voluntaria viniese seguida por un expediente de reintegro no puede llevar a ignorar que, una vez producida aquella devolución voluntaria -en este caso, mediante dos entregas realizadas en momentos distintos-, la Administración disponía ya de todos los datos necesarios para practicar la correspondiente liquidación intereses, pues, en efecto, se conocía el importe de la cantidad devuelta (base de cálculo de los intereses), el día inicial para el cómputo -momento del pago de la subvención- y también el día final -fecha en que se produjo la devolución-.

Por tanto, desde el momento en que se produjo la devolución voluntaria la Administración «pudo» ejercitar su derecho a liquidar los intereses de demora, porque desde ese mismo momento tales intereses eran cuantificables. En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15.1.a/ de la Ley General Presupuestaria (<> el plazo de prescripción (cuatro años) del derecho de la Administración a practicar intereses se inició desde el momento en que se produjo la devolución voluntaria.

No compartimos el parecer de la Sala de la Audiencia Nacional cuando, con relación a lo dispuesto en los artículos 37.1 de la Ley General de Subvenciones y 90 de su Reglamento, viene a señalar que tales preceptos se limitan a especificar los días inicial y final del devengo de intereses, fijando este último en la fecha del ingreso espontáneo cuando el beneficiario así lo haya efectuado; pero que << …la determinación de cuál es la cantidad a reintegrar en función del grado de cumplimiento de la actividad subvencionada o de las condiciones de inversión a las que se encontraba sujeta modalmente la subvención, así como el cálculo de los intereses que por tal causa sean procedentes, se determina en la resolución que acuerda el reintegro>> (F.J. 7 de la sentencia, párrafos primero y segundo).

Desde luego, la redacción del artículo 37.1 de la Ley General de Subvenciones no impide que la Administración proceda a liquidar los intereses computados en la forma que el propio precepto determina desde el momento mismo en que se produce la devolución voluntaria, sin que tenga que esperar para ello a la resolución del procedimiento de reintegro. Y del artículo 90 del Reglamento de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, resulta que cuando se produce a devolución voluntaria la Administración puede y debe proceder a la determinación de los intereses (<< … Cuando se produzca la devolución voluntaria, la Administración calculará los intereses de demora de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 de la Ley General de Subvenciones y hasta el momento en que se produjo la devolución efectiva por parte del beneficiario>>)

Frente a lo que se razona en la sentencia recurrida, no cabe excluir la posibilidad de que la devolución voluntaria tenga lugar sin que concurra ninguna de las causas de reintegro que enumera el citado artículo 37.1 LGS, esto es, que la devolución se produzca por una suerte de desistimiento o renuncia voluntaria a la subvención que no da lugar a procedimiento de reintegro.

En todo caso, aunque se tramite un expediente de reintegro, la resolución que se dicte no podría alterar los intereses de demora correspondientes a la cantidad que fue objeto de devolución voluntaria. La resolución que pone fin al procedimiento de reintegro podrá determinar que lo devuelto voluntariamente fue insuficiente y que el subvencionado deberá reintegrar una cantidad adicional, con sus correspondientes intereses. Pero respecto de aquella cantidad devuelta voluntariamente ninguna liquidación de intereses que se practicase al tiempo de acordarse el reintegro podría venir a modificar la liquidación que pudo y debió hacerse al producirse la devolución porque ya entonces se disponía de todos los datos necesarios para ello.

Fallo del Tribunal

De acuerdo con lo anterior, la Sentencia del Tribunal Supremo 4388/2025 fija la siguiente doctrina casacional:

Una interpretación concordada de lo dispuesto en los artículos 37.1 de la Ley General de Subvenciones, 90 del Reglamento de dicha Ley y 15.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, lleva a concluir que en caso de devolución voluntaria de todo o parte del importe de una subvención el plazo del que dispone la Administración para liquidar los intereses de demora a que se refieren los preceptos citados comienza desde que se produce la devolución, sin que deba esperar a la resolución del procedimiento de reintegro; y en ese momento de la devolución voluntaria se inicia el cómputo del plazo de prescripción de cuatro años establecido en el artículo 15.1 de la Ley General Presupuestaria.

En consecuencia, la Sala declara que procede haber lugar al recurso de casación interpuesto por contra la sentencia de la Sección 4ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 29 de diciembre de 2021 (recurso contencioso-administrativo nº 804/2019), que debe quedar casada y sin efecto.

En conclusión: el momento importa

Cuando una empresa beneficiaria de una subvención devuelve voluntariamente todo o parte del importe (reintegro total o parcial, respectivamente), la cuestión que resulta lícito plantear es la siguiente: primero, ¿a partir de cuándo empieza a contar el plazo para que la Administración liquide los intereses de demora? Y segundo, ¿cuándo comienza a contarse el plazo de prescripción?

Lo anterior exige analizar la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y los desarrollos de esta última operados por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

La decisión del Tribunal Supremo sostiene que el plazo empieza a contarse desde el momento en que se produce la devolución voluntaria de la subvención (y no desde la resolución del procedimiento de reintegro). En ese momento también arranca el plazo de prescripción de cuatro años, según el artículo 15.1 de la Ley General Presupuestaria (prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal). En consecuencia, la devolución voluntaria no puede suspender ni retrasar los plazos, ni tampoco afectar al modo en que estos se computan.

Lo anterior importa porque la Administración y el beneficiario deben saber que, en presencia de una devolución de subvenciones, el cronómetro de los intereses y de la prescripción empieza a correr, aunque a veces la Administración parezca no oír el pitido.