Cuando estudiamos Derecho Financiero y Presupuestario en las oposiciones, lo hacemos casi siempre desde la óptica, tan necesaria y muy práctica, del Derecho vigente.
Primero, como el vuelo del buitre, muy alto, abarcando el valle entero y permitiendo comprender de un vistazo la estructura general de la disciplina (sus grandes normas rectoras); después, ya como el halcón, descendemos ágiles hacia las parcelas concretas, ajustamos la mirada al detalle, a esas pequeñas piezas jurídicas que solo se aprecian cuando se vuela muy bajo y muy cerca del terreno.
Los gastos públicos, pues, explicados desde el estudio de normativa en vigor y con el propósito declarado de superar los ejercicios, sean teóricos o prácticos, del examen correspondiente. Sin grandes dosis de profundidad técnica y sin grandes alardes teóricos (que no hacen ninguna falta) nos honramos y contentamos con situarlo, comprenderlo y aplicarlo en la medida y en la manera en que las convocatorias nos demandan en cada caso.
El Derecho presupuestario en las oposiciones
Cuando estudiamos Derecho Financiero y Presupuestario en las oposiciones, solemos hacerlo desde un ángulo humilde, casi táctico: el del Derecho vigente, el del artículo que “puede caer”, el ejercicio que piden resolver, el del precepto que conviene llevar tatuado porque algún Tribunal decidió, una vez cada década, preguntarlo.
Los gastos públicos (tan reverenciados por unos, tan denostados por otros y tan sufridos por todos) se estudian, por tanto, con la mirada puesta en superar ejercicios, sean teóricos, prácticos o mixtos. No nos embarcamos en grandes viajes doctrinales ni en reflexiones de filosofía política o de historia del pensamiento económico: nos contentamos saber qué demonios dice la Ley, aplicarlo al caso y sobrevivir al examen con dignidad y sin pérdidas de masa encefálica o, al menos, sin castigo para más neuronas de las estrictamente sacrificables. Pero ni una más.
A estos efectos, en el Derecho Presupuestario existen ciertas normas de cabecera, completadas por algunas otras en función de la oposición, y todas ellas precedidas del marco constitucional de los gastos públicos, condensado (fundamentalmente, aunque no solo) en los artículos 134 y 135 de nuestra Ley de Leyes.
Este último reconfigurado por entero allá por septiembre del año 2011, reforma constitucional mediante, para cumplir con las exigencias del club europeo, que Europa nos trasladó entonces en voz baja y con tono grave, en aquellas oscuras horas para las finanzas públicas: déficit fiscal descontrolado, deuda pública desbocada, la Troika, los hombres de negro, el rescate encubierto (que no pero que sí) y el sursum corda. En fin, no nos desviemos.
Como decíamos, entre las principales normas reguladoras, destacamos tres: en primer lugar, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (que vendría ser el tronco del árbol financiero levantada para coronar este campo de mil flores); por otro lado, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (dictada en cumplimiento de la citada reforma constitucional y a la que viene a dar desarrollo legal: una especie de arnés jurídico ideado para evitar la caída del tiovivo europeo); y, en tercer y último lugar, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para cada año (lo de para cada año en España es solo un decir, ya me entendéis. La realidad es caprichosa y los hechos, tozudos: ejercicios 2018, 2023, y lo que te rondaré morena).
Esas normas de cabecera se completan después, en función de los temarios y de las oposiciones, con una variada constelación normativa relacionada y/o concordante, incardinada en los bloques temáticos económico-financieros de los programas: la normativa general de subvenciones y ayudas públicas, la regulación contable (planes generales de contabilidad, documentos contables, instrucción de operatoria contable), fiscalización externa, control interno, represión penal, contabilidad y auditoría públicas, supervisión europea, financiación autonómica, regulación propia de los Entes Locales, y un sinfín de figuras conectadas, en mayor o menor medida, con las ramas del Derecho Financiero, el Derecho tributario, y el Derecho Presupuestario y de los gastos públicos.
En definitiva, un archipiélago de pequeñas islas jurídicas que orbitan alrededor del Presupuesto como isla mayor en los programas de oposición. O, si se prefiere una imagen más cósmica, un sistema de satélites normativos que gira disciplinadamente alrededor del planeta principal.
Sin embargo, hoy abordamos la institución presupuestaria desde la curiosidad de conocer su origen remoto: un breve análisis histórico de cómo se origina el Presupuesto en España, pero sin perder de vista la regulación actual. Hoy no buscamos entender los principios presupuestarios ni deslindar modificaciones de crédito.
Hoy nos asomamos a la institución presupuestaria desde otro ángulo: el de su origen remoto, el de su historia profunda, el de ese pasado medieval, liberal y constitucional que explica por qué, todavía hoy, se aprueba cada año una Ley de Presupuestos como si fuera un ritual democrático (que, en alguna medida, lo es).
Un breve repaso histórico de cómo nace el Presupuesto en España, pero sin perder de vista el presente, porque la historia, si no ilumina la norma vigente, queda relegada a curiosidad de museo.
I. El origen del Presupuesto del Estado. Configuración histórica. De la Edad Media al Antiguo Régimen
1. El germen parlamentario (siglos XII a XV)
Hablar del Presupuesto del Estado es hablar de una institución que, siendo hoy profundamente jurídica, nació mucho antes de que existiera la más mínima noción de Derecho presupuestario. El Presupuesto contemporáneo (esa Ley anual que condiciona la política económica, disciplina al Gobierno y fija el destino de los recursos públicos) es el resultado de una evolución larga, compleja y no exenta de sobresaltos históricos.
En su formulación actual, los Presupuestos son la Ley mediante la cual el legislativo autoriza al ejecutivo a realizar los gastos públicos con los fines y los límites previamente establecidos. Una autorización política, legislativa y financiera (de pleno respaldo constitucional) que expresa la esencia misma del Estado democrático y de Derecho: sin control parlamentario del gasto, no hay ni puede haber control del poder.
Esa configuración inicial se desprende de lo dispuesto en el artículo 134 de nuestra Norma Fundamental y se confirma en el artículo 32 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal.
Ahora bien, desde un punto de vista histórico, el camino hasta este modelo ha sido cualquier cosa menos lineal.
Sus raíces se hunden en el surgimiento de las instituciones representativas o parlamentarias. Ya en el siglo XII, monarquías como las de Inglaterra y Castilla se vieron obligadas (por pura necesidad financiera y absoluta falta de liquidez) a convocar Cortes para solicitar subsidios extraordinarios destinados a afrontar gastos inaplazables, tales como (o significadamente) guerras y otros cometidos muy intensivos en capital
Aquellas reuniones estamentales, aún muy alejadas de lo que hoy conocemos como la democracia moderna, contienen sin embargo el germen de dos pilares cardinales del sistema presupuestario: la representación popular y el principio de autoimposición, según el cual solo pueden exigirse tributos que hayan sido aceptados por quienes deberán pagarlos. Una idea que, en su sencillez medieval, resultó ser más sólida que muchas constituciones posteriores.
Por consiguiente, el origen del presupuesto puede y debe rastrearse a los de la institución parlamentaria misma. La inexistencia o insuficiencia de las haciendas reales obligó, por así decirlo, a convocar la votación de esas contribuciones de tipo extraordinario que permitieran hacer frente a los castos de la Corona.
2. La auto imposición y la primitiva doctrina financiera (siglos XV a XVIII)
Ni siquiera el auge de las monarquías absolutas, basadas en la figura del Rey como personificación del poder (y expresada gráficamente en la célebre frase de Luis XIV de Francia L’État, c’est moi: El Estado soy yo), logró extinguir por completo esta concepción.
En el siglo XV ya se formula entre nosotros una temprana doctrina financiera basada en una triple exigencia sorprendentemente moderna: no recaudar más de lo autorizado, destinar lo recaudado a los fines solicitados y evitar la pervivencia innecesaria de tributos excepcionales. Tres mandamientos fiscales que, puestos hoy en un power point del Ministerio, bien parecerían recién salidos de Bruselas.
No obstante lo anterior, el verdadero jalón histórico, el auténtico hito miliar, llegó de la mano del Estado liberal y del constitucionalismo del siglo XIX. En esa época se produce el verdadero salto histórico.
La separación de poderes, la afirmación del Parlamento como depositario de la voluntad nacional y la progresiva desaparición de la Hacienda patrimonial del monarca transformaron el Presupuesto en lo que hoy entendemos: una autorización democrática, otorgada por el legislativo, para que el ejecutivo ingrese y gaste dentro de los límites fijados por la Ley. No solo se controla cuánto gasta el Gobierno; se controla, sobre todo, que no gaste más de lo que la Nación autoriza.
El movimiento no fue, por lo demás, exclusivamente español. Sin irnos más lejos de lo necesario, en la propia Francia, el artículo 14 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano consagraba el derecho de los ciudadanos a participar, a través de sus representantes, en la aprobación de los gastos públicos.
La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789, es considerado uno de muchos de los documentos fundamentales de la Revolución francesa (1789-1799) en lo tocante a la definición de los derechos personales y los de la comunidad en su conjunto.
Una revolución que acabó como el rosario de la aurora, guillotinando a propios y extraños, y como todas las revoluciones, devorando a sus hijos (el primero, Maximiliano Robespierre, El Incorruptible), aunque de dicha convulsión histórica deriva, en amplia medida, todo el montaje político-institucional de nuestros días.
Pues bien: esa Declaración de 1789 fue la antesala y antecedente inmediato del primer Presupuesto francés moderno, aprobado en 1815 tras la restauración borbónica (periodo que media entre la caída de Napoleón Bonaparte en 1814 y la Revolución de 1830, durante el cual la Casa de Borbón volvió a ocupar el trono francés).
II. Del constitucionalismo gaditano al Presupuesto moderno (1811–1837)
Volviendo a España. Aquí la historia discurre con el estilo propio de la época: aceleraciones, retrocesos y normas de vida breve o aun fugaz.
1. El Decreto de 1811 y Cádiz 1812
Uno de los primeros hitos se encuentra en el Decreto de las Cortes de Cádiz de 22 de marzo de 1811, el cual ordenó por primera vez la formación de un Presupuesto. Esta disposición, pregaditana si se admite la expresión, versaba sobre distintas cuestiones relacionadas con la eliminación o abolición de los señoríos jurisdiccionales y la puesta en tela de juicio de muchos privilegios, exclusivos, privativos, de la época.
Dicho Decreto, dispuso la formación de un Presupuesto recogiendo las obligaciones de cada Ministerio. Fue uno de los decretos más importantes del periodo de las Cortes de Cádiz, ya que sentó las bases del proceso de superación o abolición del antiguo régimen en España (iniciado allá por el siglo XVI en los distintos reinos cristianos de la península ibérica en la Baja Edad Media, y finalizado a principios del siglo XIX).
2. La regulación fiscal de la Constitución de 1812
Posteriormente, la primera de las Constituciones de nuestra serie histórica, la Constitución de Cádiz de 1812 (conocida como La Pepa, apodo surgido del popularizado lema “Viva la Pepa”, al ser promulgada con fecha 19 de marzo de 1812, día de San José), dedicaba todo un bloque, el Título VII, a las Contribuciones.
A título de ejemplo, el artículo 338 disponía que las Cortes establecerán o confirmarán anualmente las contribuciones, sean directas o indirectas, generales, provinciales o municipales, subsistiendo las antiguas, hasta que se publique su derogación o la imposición de otras. El artículo 339 declaraba que las contribuciones se repartirán entre todos los españoles con proporción a sus facultades, sin excepción ni privilegio alguno. El artículo 340 señalaba que las contribuciones serán proporcionadas a los gastos que se decreten por las Cortes para el servicio público en todos los ramos.
Tras los turbulentos vaivenes del reinado absolutista de Fernando VII (el Deseado para unos, el Rey Felón para otros, según el grado de simpatía política del historiador de turno), el Decreto de 28 de abril de 1828, impulsado por el ministro de Hacienda Luis López Ballesteros, alumbró lo que suele considerarse el primer Presupuesto general de España. Una pieza embrionaria, todavía lejos del modelo contemporáneo, pero decisiva para iniciar la senda de institucionalización del gasto público.
3. Estatuto Real 1834 y Constitución 1837
A partir de ahí, la incorporación de la figura y técnicas presupuestarias al Estatuto Real de 1834 (carta otorgada, muy breve, promulgada por la reina regente María Cristina tras la muerte de Fernando VII, que estableció un sistema bicameral), y posteriormente a la Constitución de 1837 (durante la regencia de María Cristina de Borbón y vigente hasta 1845, cuando fue reemplazada por la constitución moderada de aquel año).
Pues bien, ambas incorporaciones, al Estatuto de 1834 y a la Constitución de 1837, terminaron por consolidar un principio que desde entonces se ha mantenido inalterable en nuestro ordenamiento: ningún Estado puede considerarse verdaderamente democrático si el gasto público no está sometido al control de la representación nacional, esto es, al plácet ineludible del Parlamento.
Todo nos suena mucho más familiar si recordamos que hoy, el artículo 134 de la Constitución, recoge expresamente que corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación, dividiendo así entre ambas instituciones -entre ambos poderes del Estado- las distintas fases del ciclo presupuestario.
III. El Presupuesto en el Estado liberal
Si queremos comprender el papel del Presupuesto en el siglo XIX, conviene situarnos primero en la España que lo alumbró.
Un país que, tras guerras, pronunciamientos, restauraciones fallidas, golpes, espadones, violencia política y una sucesión vertiginosa de Constituciones (que unos y otros se tiraban a la cara con alegría y de modo indisimulado), trataba de abrirse paso hacia el Estado liberal.
Que nadie piense que las Constituciones del siglo XIX eran algo ni remotamente parecido a lo de ahora: vertebradoras, consensuadas, estables e integradoras.
La del constitucionalismo español no es precisamente una historia caracterizada por los consensos, el pacifismo, el ayuno y la contención. Más bien todo lo contrario, tal y como atestigua aquel célebre dicho decimonónico, que rezaba: “¡Trágala, carlistón, trágala Constitución!”, grito político popularizado en la época. La Constitución no se discutía: se escupía. En la cara del adversario y apuntando al ojo. A jod*rle. La Carta Magna entendida, pues, como letal arma arrojadiza entre los hunos y los hotros (Unamuno dixit).
Era una España que abandonaba lentamente las sombras del Antiguo Régimen, desmontaba el absolutismo y ensayaba (no siempre con éxito) formas de convivencia política basadas en la representación nacional. Entre reformas tributarias, crisis de Hacienda crónicas y un parlamentarismo que a ratos parecía experimental, emergía la idea de que el control del dinero público debía corresponder al pueblo a través de sus representantes. Y es en ese contexto de transición, convulso pero fértil, donde el Presupuesto adquirió su condición moderna: la herramienta jurídica que sometía el poder financiero del Gobierno al control del Parlamento.
A lo largo del siglo XIX, el nacimiento y consolidación del Estado liberal de Derecho transformaron por completo la función del Presupuesto. La separación de poderes (ese invento revolucionario que hoy damos por sentado) y el progresivo predominio del Parlamento como representante de la voluntad general convirtieron al Presupuesto en una pieza nuclear del constitucionalismo.
Ya no era un mero cuadro de ingresos y gastos, ni una lista razonablemente ordenada de necesidades financieras: era, ante todo, un instrumento de control democrático sobre la acción del Gobierno.
El legislativo autorizaba, el ejecutivo aplicaba o disponía: ejecutaba. Sin autorización, no había gasto; y sin gasto, tampoco había política posible. Cualquier Estado necesita recursos para existir y funcionar: sin esas necesidades financieras adecuadamente cubiertas, la subsistencia de cualquier comunidad humana y política organizada en torno a un Estado, deviene pura y simplemente imposible. Por tanto, garantizar los recursos financieros al tiempo que se asegura un apropiado control parlamentario (control democrático) de los mismos.
Así las cosas, el Presupuesto se convirtió en la bisagra institucional entre poder político y poder financiero: la Ley que habilitaba al Gobierno a obtener ingresos y a realizar gastos dentro de los límites, cuantías y finalidades fijadas por la representación nacional. No se trataba solo de controlar números; se trataba de controlar el poder mismo, porque quien controla el gasto controla, en buena medida, el rumbo del Estado.
En este contexto emergen, ya con plena significación, los principios presupuestarios clásicos. Habían germinado siglos antes, pero es en el constitucionalismo liberal donde adquieren forma jurídica y relevancia política. Por eso las Constituciones europeas que organizan las relaciones entre legislativo y ejecutivo incorporan, casi sin excepción, una regulación expresa del Presupuesto y de sus técnicas esenciales. Entre esos principios destacan (y luego los desarrollaremos con calma) los siguientes: la unidad presupuestaria, la universalidad, la especialidad, la temporalidad o el equilibrio.
Pero de esto, hablaremos en el siguiente post.
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