Os dejo por aquí una interesante Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso), de fecha 14 de octubre de 2025, en la que aborda la cuestión de la norma procedimental aplicable cuando, iniciado un procedimiento, la ley procedimental es modificada, lo que sucedió con la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con su antecedente normativo inmediato, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
Contexto y antecedentes
Como se ha dicho, esta es una sentencia que afecta de lleno a la interpretación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015).
Por ponernos en antecedentes, en virtud de Orden de la Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural de la Junta de Andalucía se convocan para 2016 las ayudas previstas en la Orden que aprueba las bases reguladoras para la concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, dirigidas a la creación de empresas para los jóvenes agricultores, en el marco del Programa de Desarrollo Rural de Andalucía 2014-2020.
Así las cosas, un solicitante presenta la documentación, siendo requerido para aportar un certificado de Hacienda en el plazo de diez días hábiles. Una vez aportado, la Consejería desestima la solicitud al entender que está fuera de plazo, porque al tratarse de un procedimiento iniciado bajo la vigencia de la Ley 30/92, y aquí viene el punto, los sábados eran días hábiles, a diferencia de la regulación actual, en la que los sábados se consideran, junto a domingos y festivos, puramente inhábiles.
La propia Ley 39/2015 se ocupa de introducir el cambio y el propósito del mismo al señalar que: El capítulo II, de términos y plazos, establece las reglas para su cómputo, ampliación o la tramitación de urgencia. Como principal novedad destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo.
Marco normativo aplicable
El Tribunal Supremo identifica el marco normativo aplicable en la Disposición transitoria tercera. Régimen transitorio de los procedimientos, que dispone lo siguiente:
- Disposición transitoria tercera: contenido literal
a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.
b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.
c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.
d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron.
e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.
El criterio de la Sala (fundamento jurídico quinto):
El Tribunal Supremo razona lo siguiente:
Delimitada en estos estrictos términos la controversia casacional, corresponde a esta Sala del Tribunal Supremo determinar si la sentencia impugnada en casación ha interpretado adecuadamente la disposición transitoria tercera, apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Esta Sala estima el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada en fecha 13 de mayo de 2022 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, porque consideramos que el Tribunal de instancia ha interpretado erróneamente el apartado a) de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Como ya hemos reflejado en el fundamento de derecho primero de esta sentencia, el Tribunal de instancia, en la sentencia que se ha impugnado en casación, acuerda la estimación del recurso contencioso-administrativo y, por consiguiente, declara la nulidad de la resolución administrativa impugnada dictada en fecha 28 de mayo de 2019 por la Dirección General de la Producción Agrícola y Ganadera de la Consejería de Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible de la Junta de Andalucía que había denegado la subvención solicitada por el Sr. David , ya que, frente al criterio de la Administración, entendió que el solicitante había presentado toda la documentación reclamada en el plazo de diez días que se le había concedido pues en el cómputo de ese plazo no debían incluirse los sábados que, por aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, eran días inhábiles. La Sala de instancia entendió que en el cómputo de los plazos debía aplicarse la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que era la norma que estaba en vigor en ese momento, aunque el procedimiento administrativo, aun sin terminar, se hubiera iniciado con la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que incluía los sábados como días hábiles.
En relación con esta cuestión, la sentencia recurrida en casación ha indicado en el fundamento de derecho segundo que: «…el computo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento». Y añade que «mientras que el procedimiento en si se regula en el Titulo IV de la mencionada Ley 39/2015, bajo la rúbrica «Instrucción del procedimiento» el computo de los plazos se regula en el Titulo II, bajo la rúbrica «de la actividad de las Administraciones Públicas» y más concretamente en su capítulo segundo «de los términos y plazos», razón por la cual el computo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento».
En definitiva, la Sala de instancia estima el recurso contencioso-administrativo distinguiendo, por una parte, el procedimiento administrativo considerado como un conjunto de actos sucesivos que se llevan a cabo para poder resolver una determinada cuestión, y, por otra parte, el cómputo de los plazos que se establecen en dicho procedimiento para realizar distintas actuaciones. Y atendiendo a esa distinción consideró que, en virtud de lo dispuesto en la disposición transitoria tercera, apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, debía aplicarse la legislación anterior para la tramitación del procedimiento que se había iniciado con la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que aún no estaba terminado, pero que, sin embargo, para el cómputo de los plazos debía aplicarse la regulación recogida en la nueva normativa, Ley 39/2015, de 1 de octubre, que era la que estaba vigente en el momento de realizar el cómputo de los plazos, en la que se declara que los sábados son días inhábiles.
Análisis del Tribunal Supremo
Atendiendo a la problemática que se plantea en la presente controversia casacional, corresponde a esta Sala de Tribunal Supremo interpretar una norma de derecho transitorio que regula el periodo en el que pueden coexistir la ley antigua, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la nueva ley, Ley 39/2015, de 1 de octubre, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016, señalando cual es la norma aplicable a los estados de derecho nacidos al amparo de la ley anterior cuando ya está en vigor la nueva normativa.
El ordenamiento jurídico es un sistema dinámico de tal manera que, en los casos de sucesión normativa y de cambio legislativo, el conocimiento y la certeza de cuál sea el derecho aplicable en el espacio y tiempo se resuelve por el Derecho intertemporal o transitorio que establece un régimen para las situaciones pendientes y determina las disposiciones normativas que han de regir las relaciones jurídicas existentes al producirse ese cambio normativo. En definitiva, el derecho transitorio puede hacer coexistir dos regímenes legales distintos en un mismo momento respecto de dos situaciones o relaciones jurídicas materialmente iguales, pero constituidas en momentos distintos.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el día 2 de octubre de 2016, regula en la disposición transitoria tercera el régimen transitorio en relación con la normativa que es aplicable a los procedimientos administrativos.
La recurrente considera desacertada la conclusión que alcanza la sentencia impugnada en casación en relación con la interpretación del apartado a) de la citada disposición transitoria tercera que dispone: «A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les era de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior».
Esta Sala considera que la redacción del apartado a) mencionado no permite alcanzar la conclusión que ha obtenido el Tribunal de instancia cuando señala que la normativa anterior -Ley 30/1992, de 26 de noviembrese aplicará a los procedimientos administrativos que se iniciaron cuando estaba en vigor esa norma y que no están terminados cuando entra en vigor la nueva ley -Ley 39/2015, de 1 de octubre-, añadiendo que, a estos efectos, el procedimiento administrativo es un conjunto de actuaciones administrativas que conllevan la tramitación del procedimiento que finaliza con la resolución administrativa en el que no se incluyen ni los plazos ni su cómputo a los que, el Tribunal de instancia aplica la regulación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, porque el cómputo de los plazos tiene lugar cuando ya ha entrado en vigor la Ley 39/2015. La Sala de instancia argumenta que esa diferenciación se obtiene de la regulación contenida en la Ley 39/2015 en la que se recogen en títulos diferentes la instrucción del procedimiento que se regula en el Titulo IV y la actividad de las Administraciones Públicas que se contiene en el Titulo II en el que, en su Capítulo segundo, se incluyen los términos y plazos.
Sin embargo, esta Sala del Tribunal Supremo no comparte ese razonamiento jurídico que el Tribunal de instancia acoge en la sentencia impugnada en casación. La mera circunstancia de que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, regule en títulos diferentes la instrucción del procedimiento y los términos y plazos atiende únicamente a razones de metodología y de forma, por lo que, no podemos aceptar que sea este un mecanismo que permita modificar el concepto y la definición del procedimiento administrativo.
El concepto de procedimiento administrativo no puede verse afectado por la distribución meramente formal de su contenido realizada por la regulación prevista en una Ley. En todo caso, el procedimiento administrativo, debe entenderse como el conjunto ordenado de trámites y actos que realiza la Administración con arreglo a unos cauces constituidos por trámites normativamente predeterminados que terminan con una resolución administrativa que afecta a uno o varios administrados quienes en esa tramitación pueden presentar en el ejercicio de su derecho de defensa alegaciones y elementos de prueba que están sujetos, entre otras condiciones, a que se aporten en los plazos concedidos en cada caso por la Administración atendiendo a la concreta regulación normativa existente en relación con el procedimiento administrativo. Y, precisamente, los plazos en un procedimiento administrativo tienen como función ordenar ese trámite y no afectan sustantivamente al derecho en sí porque no determina la existencia o el contenido de un derecho, sino el momento de su ejercicio.
Por esta razón, los plazos que regulan los trámites del procedimiento administrativo están conectados al mismo y no apreciamos razones jurídicas sólidas o convincentes que permitan separar de los tramites del procedimiento administrativo todo lo relativo a los plazos y a su cómputo, salvo que así lo dijeran expresamente las disposiciones transitorias.
En definitiva, esta Sala del Tribunal Supremo considera que no existen razones jurídicas que permitan distinguir entre la regulación efectuada en relación con la instrucción y tramitación de un procedimiento administrativo y la regulación efectuada de los plazos en los que deben realizarse las distintas actuaciones que conforman ese procedimiento, salvo que la normativa reguladora así lo dispusiere expresamente. Los plazos determinan cuando deben iniciarse y finalizar las actuaciones que afectan tanto a la Administración como a los administrados como así se deduce de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, al decir que «Los términos y plazos establecidos en esta u otras leyes obligan a las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Publicas competentes para la tramitación de los asuntos, así como a los interesados en los mismos».
En consecuencia, una interpretación literal de la regulación prevista en el apartado a) de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, implica que se regirán por la normativa anterior contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, todos los procedimientos administrativos que se iniciaron antes de la entrada en vigor de la nueva ley y que no están terminados cuando entra en vigor la Ley 39/2015.
No apreciamos en la redacción del citado apartado ninguna excepción ni distinción que pudiera permitir la diferenciación que efectúa el Tribunal de instancia. Al contrario, la referida disposición habla de procedimientos administrativos ya iniciados sin hacer distinciones entre fases ni trámites del mismo, por lo que el procedimiento administrativo considerado de forma conjunta debe regirse por una sola ley, que es la que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento. Además, esa remisión en su totalidad a la regulación recogida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, proporciona seguridad jurídica porque permite tener la certeza y sobre todo el conocimiento previo de que se aplicará la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a todos los trámites, incluidos los plazos y su cómputo, que conforman ese procedimiento sin ninguna excepción, pues cuando se han querido fijar excepciones en la aplicación de la normativa anterior así se ha recogido expresamente en los apartados b), c) y d) de la disposición transitoria tercera que afectan a los recursos administrativos, a la revisión de oficio y a la ejecución de actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de la nueva ley.
Precisamente, el artículo 9.3 de la Constitución Española se refiere a los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad de las normas como principios básicos que regulan la sucesión normativa y sus consecuencias jurídicas.
Qué dice el Tribunal Supremo sobre la Ley 39/2015
La disposición transitoria tercera, apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al amparo de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración, debe interpretarse en el sentido de que a los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 se les aplicará la regulación anterior contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que afectará a la totalidad del conjunto ordenado de trámites que conforman el procedimiento, incluidos los plazos de realización de las actuaciones, así como el cómputo de los mismos en cuanto que se integran en el conjunto de actuaciones del procedimiento administrativo.
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