El Tribunal Supremo ha dado respuesta a la cuestión casacional planteada en su día, sobre si se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre Administraciones Públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador.
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de octubre de 2025, aborda el asunto y se pronuncia sobre esta interesante cuestión (puedes ver la sentencia aquí).
En su momento, el auto de admisión a trámite de la Sala Tercera (de fecha 1 de junio de 2023) declaró que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en lo siguiente:
Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine, si se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre administraciones públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador, en el marco de una situación sanitaria derivada de la COVID-19, que establecen que de forma general se promoverá el sistema de teletrabajo, siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas, pero excluyendo al personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativos.
I. Introducción: el problema planteado en la Sentencia 1305/2025
La Sentencia del Tribunal Supremo 1305/2025, de 17 de octubre (recurso de casación 6128/2022), resuelve un conflicto muy relevante sobre la financiación de escuelas infantiles municipales durante la pandemia de COVID-19 y, sobre todo, sobre los límites de la modificación unilateral de los convenios de colaboración entre Administraciones públicas.
El caso enfrenta al Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid y a la Comunidad de Madrid en torno a un convenio para el funcionamiento de tres Escuelas Infantiles y una Casa de Niños de titularidad municipal, integrados en la Red de Centros Públicos de Educación Infantil de la Comunidad.
En el centro del pleito está una pregunta muy clara: ¿Puede una Comunidad Autónoma dejar de financiar unilateralmente un convenio interadministrativo alegando la pandemia y la imposibilidad de prestar el servicio?
La respuesta del Tribunal Supremo es nítida: no es ajustado a derecho que una Administración modifique de forma unilateral un convenio de colaboración durante la COVID-19 para dejar de cumplir sus obligaciones de financiación.
II. Antecedentes: el convenio de colaboración y la llegada de la pandemia
1. El convenio de 31 de julio de 2019
El 31 de julio de 2019 la Consejería de Educación e Investigación de la Comunidad de Madrid y el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid suscriben un convenio de colaboración en materia de educación infantil para el curso 2019-2020, cuyo objeto es garantizar la coordinación, el funcionamiento y la financiación de los centros municipales de primer ciclo de educación infantil (tres Escuelas Infantiles y una Casa de Niños).
La cobertura normativa del convenio se encuentra en el artículo 15 LOE y en el Decreto 28/2019, de 9 de abril, sobre financiación del primer ciclo de educación infantil en la Comunidad de Madrid.
El Ayuntamiento ejerce una competencia delegada de la Comunidad (“creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de titularidad pública de primer ciclo”), con la correspondiente financiación autonómica, al amparo del artículo 27 LBRL.
2. Obligaciones económicas de la Comunidad de Madrid
La cláusula cuarta.a).1 del convenio establece la obligación de la Comunidad de realizar una aportación económica al Ayuntamiento, calculada conforme al Decreto 28/2019, respecto de los centros incluidos en el anexo.
Esa misma cláusula precisa que:
- Las aportaciones se refieren al curso escolar.
- Para 2019-2020, el presupuesto de la aportación se distribuye entre 2019 y 2020.
- Si se produce una variación sustancial, se comunicará a la Comunidad para el “correspondiente ajuste de las aportaciones”.
- El abono se hará en 11 mensualidades vencidas, de septiembre a julio, “una vez justificado documentalmente cada mes el funcionamiento del centro así como el número de plazas ocupadas”.
El convenio prevé además una Comisión Técnica de Seguimiento encargada, entre otras funciones, de resolver los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse.
3. La suspensión de la actividad presencial por la COVID-19
Con la llegada de la pandemia, la Orden 338/2020, de 9 de marzo, de la Consejería de Sanidad, acuerda la suspensión de la actividad educativa presencial en los centros, con efectos desde el 11 de marzo de 2020, y recomienda continuar la actividad educativa en línea.
Las resoluciones conjuntas de las Viceconsejerías de Política Educativa y Organización Educativa (10, 11 y 13 de marzo de 2020) organizan la educación a distancia y establecen la modalidad de teletrabajo como regla general, garantizando la continuidad del servicio, pero excluyendo a los educadores infantiles (0-3 años) de la obligación de asistir físicamente a los centros.
En este contexto, la Consejería de Educación y Juventud dicta la Orden 824/2020, de 10 de marzo, suspendiendo los contratos de gestión de Escuelas Infantiles y Casas de Niños de titularidad de la Comunidad, e informa de ello a los ayuntamientos.
III. El conflicto económico: 451.399,52 euros en juego
Durante el periodo de 11 de marzo a 15 de mayo de 2020, el Ayuntamiento mantiene los contratos con las entidades que gestionaban las escuelas infantiles y la casa de niños, en régimen de gestión indirecta, y sostiene que la actividad se siguió prestando en modalidad no presencial, mediante educación a distancia dirigida a las familias.
Por ello, reclama a la Comunidad de Madrid 451.399,52 euros, correspondientes a las cantidades abonadas en ese periodo para el funcionamiento de los centros.
La Comunidad se niega a pagar, al considerar que:
- la prestación del servicio de educación infantil (0-3 años) había devenido imposible,
- los contratos debían haberse suspendido,
- y, por tanto, su obligación de cofinanciación también quedaba suspendida.
IV. Primera decisión: el TSJ de Madrid y la “imposibilidad de prestación del servicio”
El Ayuntamiento interpone recurso contencioso-administrativo por inactividad (art. 29 LJCA) contra la desestimación de su reclamación previa, en la que instaba a la Comunidad al cumplimiento del convenio.
La Sentencia del TSJ de Madrid 540/2022, de 26 de mayo, desestima el recurso y declara conforme a derecho la inactividad de la Comunidad.
Según resume el propio Tribunal Supremo, la cuestión controvertida en la instancia consistía en determinar:
- si el mantenimiento de los contratos por parte del Ayuntamiento durante la suspensión de la actividad presencial debía mantener viva la obligación de cofinanciación, o
- si, como sostenía la Comunidad, la no suspensión de los contratos fue una decisión unilateral municipal y la obligación de cofinanciación debía entenderse suspendida en paralelo a la suspensión del servicio.
El TSJ se apoya en la imposibilidad de prestación del servicio educativo para niños de 0-3 años en modalidad online y en el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020, sobre medidas en contratación pública, para concluir que la suspensión de la aportación económica autonómica estaba justificada.
V. El recurso de casación del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid
El Ayuntamiento interpone recurso de casación alegando, en síntesis, tres ideas:
- Vulneración del principio “pacta sunt servanda”
La suspensión de la financiación por decisión unilateral de la Comunidad “no se ajusta a la legalidad porque supone una vulneración del principio pacta sunt servanda”, ya que los convenios son fuente de obligaciones para las partes. - Inaplicabilidad del art. 34 RDL 8/2020 a convenios interadministrativos
Alega que el artículo 34 regula exclusivamente la contratación pública y que “convenio y contrato son categorías distintas”, recordando que el artículo 4 LCSP excluye los convenios de colaboración de su ámbito. - Importancia de la Comisión de Seguimiento y del acuerdo unánime para modificar el convenio
El convenio preveía un órgano específico (Comisión Técnica de Seguimiento) para resolver problemas de interpretación y cumplimiento, y la modificación de su contenido requería acuerdo unánime de las partes, conforme al artículo 49 de la Ley 40/2015.
La Comunidad de Madrid, por su parte, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia del TSJ.
VI. Doctrina del Tribunal Supremo sobre convenios y unilateralidad
1. Naturaleza obligacional de los convenios interadministrativos
El Tribunal Supremo recuerda su doctrina sobre los convenios del Capítulo VI del Título Preliminar de la Ley 40/2015, definidos como “acuerdos con efectos jurídicos” entre Administraciones u otros sujetos para un fin común.
Esta configuración revela un auténtico vínculo obligacional entre las partes y expresa los principios de colaboración, cooperación y bilateralidad: no son “meros pactos de caballeros”, sino verdaderas fuentes de obligaciones recíprocas.
En consecuencia, la modificación de su contenido “requiere acuerdo unánime de los firmantes”, salvo previsión específica en contrario, tal como dispone el artículo 49.g) de la Ley 40/2015.
2. Comisión de Seguimiento y lealtad institucional
El Tribunal subraya la importancia de las Comisiones de Seguimiento previstas en los convenios (art. 49.f) Ley 40/2015) como órganos destinados a vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones de las partes y a resolver dudas e incidencias.
En este caso, constata que ninguna de las partes acudió a dicha Comisión para replantear el alcance de sus obligaciones ante las circunstancias extraordinarias de la pandemia. La Comunidad optó por decisiones unilaterales (no seguir financiando), lo que contradice la lógica de cooperación y bilateralidad propia de estos instrumentos.
3. La cláusula “rebus sic stantibus” y sus límites
La Sala admite que la doctrina de la rebus sic stantibus puede ser aplicable a convenios interadministrativos, en cuanto se integra entre los principios de la legislación de contratos del sector público. Sin embargo, advierte que no autoriza el incumplimiento unilateral de las obligaciones asumidas en el convenio.
La conclusión es clara: la rebus puede justificar la adaptación consensuada del convenio, pero no la suspensión unilateral de las aportaciones por una sola de las Administraciones.
VII. La interpretación del art. 34 RDL 8/2020 y la normativa COVID-19
1. El artículo 34 RDL 8/2020
El Tribunal Supremo considera que el TSJ interpretó erróneamente el artículo 34 del Real Decreto-ley 8/2020.
Recuerda que:
- el precepto se dicta para establecer un régimen excepcional y transitorio en materia de contratos públicos afectados por la COVID-19,
- está pensado para proteger al contratista, y
- exige que la suspensión o la ampliación del plazo sea solicitada por el contratista, que debe acreditar la imposibilidad de ejecución o la demora causada por las medidas sanitarias.
En palabras de la sentencia, la norma no ofrece cobertura legal a una suspensión acordada de oficio y, menos aún, a una modificación unilateral de un convenio de colaboración que deja sin efecto las obligaciones de financiación.
2. La normativa autonómica de teletrabajo y educación a distancia
Respecto a la normativa autonómica dictada por la Comunidad de Madrid (Orden 338/2020 y resoluciones conjuntas), la Sala destaca dos ideas:
- se recomendaba de forma expresa la continuidad de la actividad educativa a distancia y online;
- se priorizaba el teletrabajo para el personal, pero ello no suprimía sin más la actividad educativa, sino que la transformaba.
Frente a la tesis de la Comunidad de que la prestación del servicio era “absolutamente inviable” para niños de 0-3 años, el Tribunal subraya que esta interpretación no basta para dejar sin efecto de forma unilateral un compromiso de financiación asumido en un convenio interadministrativo.
VIII. La respuesta final del Tribunal Supremo
En el fundamento jurídico sexto, la Sala fija la doctrina casacional:
1. Los convenios de colaboración interadministrativos, que son reflejo de los principios constitucionales de colaboración y cooperación interadministrativos, tienen carácter vinculante y constituyen fuente de obligaciones para las partes que los suscriben, como negocios jurídicos bilaterales celebrados entre Administraciones en plano de igualdad.
2. En los convenios de colaboración entre Administraciones públicas ambas partes ejercitan potestades públicas y representan intereses públicos no subordinados entre sí, lo que impide la adopción de decisiones unilaterales que supongan el incumplimiento de sus obligaciones o la modificación unilateral del convenio de colaboración.
3. No se ajusta a derecho una modificación unilateral de un convenio de colaboración entre Administraciones públicas para garantizar el funcionamiento y la financiación de los centros de educación infantil, que supone el incumplimiento de la obligación de financiación de una de las partes, en el marco de una situación sanitaria derivada de la COVID-19, como consecuencia de unas resoluciones del ente financiador, que establecen que de forma general se promoverá el sistema de teletrabajo, siempre que sea compatible con la continuidad de las actividades educativas, pero excluyendo al personal de las escuelas infantiles de la obligación de asistir a los centros educativo
Sobre esta base, en el fundamento jurídico séptimo, el Tribunal:
- Estima el recurso de casación del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid.
- Anula la sentencia 540/2022 del TSJ de Madrid.
- Situándose en la posición del tribunal de instancia:
- estima el recurso contencioso-administrativo del Ayuntamiento;
- declara el incumplimiento por la Comunidad de Madrid del Convenio de Colaboración en materia de educación infantil;
- y la condena a abonar al Ayuntamiento 451.399,52 euros, correspondientes a los gastos acreditados de los meses de marzo, abril y mayo de 2020 por el funcionamiento de las tres Escuelas Infantiles y la Casa de Niños gestionadas indirectamente.
IX. Claves prácticas para opositores y operadores jurídicos
- Convenios interadministrativos = acuerdos obligacionales
Los convenios de colaboración son “acuerdos con efectos jurídicos” que generan obligaciones recíprocas y expresan los principios de colaboración y cooperación. No son declaraciones programáticas, sino verdaderos vínculos jurídicos. - Modificación del convenio: unanimidad y bilateralidad
A falta de previsión específica, la modificación de un convenio requiere acuerdo unánime de las partes (art. 49.g) Ley 40/2015). No cabe alterar unilateralmente las obligaciones de financiación escudándose en la situación sanitaria. - Papel central de la Comisión de Seguimiento
Antes de adoptar decisiones drásticas, las partes deben acudir a la Comisión de Seguimiento prevista en el convenio, que es el mecanismo natural para reinterpretar obligaciones ante circunstancias sobrevenidas. - Límites de la rebus sic stantibus
La cláusula rebus puede justificar la renegociación del convenio, pero no autoriza a una Administración a dejar de pagar por su cuenta. La pandemia no permite romper la bilateralidad. - Inaplicabilidad directa del art. 34 RDL 8/2020 a convenios
El artículo 34 se refiere a contratos públicos y protege, sobre todo, al contratista; no legitima, por sí solo, la suspensión de obligaciones de un convenio interadministrativo ni la negativa a financiar servicios delegados. - Relevancia para temario
Esta sentencia es oro para temas de:- Ley 40/2015 (arts. 47–53, convenios)
- Relaciones interadministrativas y cooperación
- Contratación pública y COVID-19 (art. 34 RDL 8/2020)
- Financiación y delegación de competencias en entidades locales (art. 27 LBRL)
Esperamos que haya sido de vuestro interés.
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