En el post anterior, el primero de esta serie, nos habíamos quedado en el Estado Liberal, dejando pendiente la explicación de los principios presupuestarios de aquella época histórica.
IV. Principios presupuestarios del Estado Liberal
Para entender los principios presupuestarios del Estado liberal, conviene recordar que el siglo XIX no solo transformó la arquitectura del poder político, sino también la forma en que los Estados europeos concebían, contabilizaban y controlaban el dinero público.
La separación de poderes, el progresivo abandono de la Hacienda patrimonial y la emergencia de Parlamentos con autoridad real para vigilar al Ejecutivo generaron un ecosistema institucional completamente nuevo.
En ese escenario en plena ebullición (entre revoluciones, reformas tributarias, intentos de modernización y sucesivas crisis de la Hacienda) nacen los principios que darán forma al Presupuesto moderno. No surgen de una iluminación súbita ni de una epifanía financiera, sino de la necesidad de imponer orden, método y límites a quien gestionaba el gasto público.
El Estado liberal, con todas sus contradicciones, introduce así una serie de reglas técnicas y políticas destinadas a garantizar que el Ejecutivo no gastara lo que no había sido expresamente autorizado, que no desviara fondos a destinos inconfesables y que no prolongara eternamente impuestos concebidos para situaciones excepcionales.
En esas coordenadas temporales, y de esa cultura política, jurídica y financiera, emergen con fuerza los principios presupuestarios clásicos, que veremos a continuación.
1. Unidad presupuestaria
El Estado debía operar con un único Presupuesto, común a todos sus órganos, para evitar la proliferación de cajas paralelas, contabilidades opacas o presupuestos “satélite” que escaparan al control parlamentario. Se debía aprobar un presupuesto único para todos los órganos del Estado.
2. Universalidad
El Presupuesto debía incorporar la totalidad de los ingresos y de los gastos públicos, sin partidas ocultas ni áreas de gestión financiera sustraídas al escrutinio de las Cortes. Se debía incluir en ellos la totalidad de los gastos y de los ingresos estatales.
3. Especialidad
Cada crédito presupuestario se aprobaba con un destino concreto y preciso. El Gobierno no podía reasignar fondos ni utilizarlos para fines distintos sin nueva autorización legislativa. Por consiguiente, todos los gastos consignados y previstos en el Presupuesto tendrían que tener un destino específico, sin que el Gobierno ni cualquier otra autoridad pudiera alterarlo, inadvertirlos ni destinarlos a otros fines.
4. Temporalidad
La vigencia del Presupuesto se limitaba a un año, evitando la perpetuación de autorizaciones antiguas o la extensión ilimitada de facultades de gasto. Regla que ha pervivido entre nosotros, la vigencia del Presupuesto debía extenderse por un año, sin poder excederlo.
5. Equilibrio
El Estado debía procurar un equilibrio cuantitativo entre los ingresos previstos y los gastos autorizados, reflejo de la idea liberal de disciplina financiera y de la necesidad de evitar déficits crónicos. Por consiguiente, se instala una regla de igualdad cuantitativa entre el total de ingresos y de gastos aprobados.
V. El Presupuesto en la segunda mitad del siglo XIX
La segunda mitad del siglo XIX marca un punto de inflexión decisivo en la historia del Presupuesto español. Tras décadas de transición desde el Antiguo Régimen y con un Estado liberal ya en funcionamiento, las Haciendas públicas europeas emprenden una transformación profunda: el tributo se consolida, la contabilidad se racionaliza y el Presupuesto comienza a asumir una función jurídica mucho más precisa.
En este nuevo escenario, el Presupuesto deja de ser un mero reflejo contable del gasto estatal y empieza a configurarse como una auténtica herramienta de control parlamentario.
La transformación del Presupuesto en la segunda mitad del siglo XIX
A partir de mediados del siglo XIX, la evolución de las Haciendas Públicas europeas supuso una auténtica revolución en la función del Presupuesto.
El tributo -ya no concebido como un ingreso patrimonial del Rey, sino como un recurso público sometido a legalidad estricta- pasó a consolidarse como el mecanismo ordinario de financiación estatal. Es decir, el tributo se consolida como sistema ordinario de financiación pública.
Gracias a ello, la mayoría de países, incluida España desde la reforma fiscal de 1845, comenzaron a organizar sistemas tributarios estables, regulados íntegramente por leyes aprobadas en el Parlamento.
Este cambio tuvo consecuencias directas en el ámbito presupuestario: al estar ya autorizada por ley la recaudación de los impuestos, el Presupuesto dejó de ser el instrumento que cada año “permitía” obtener ingresos, y pasó a centrarse, de manera más clara y definitiva, en la autorización del gasto público. La potestad recaudatoria descansaba en leyes permanentes; la autorización de lo que podía gastarse seguía dependiendo, año tras año, de la aprobación del Presupuesto por las Cortes.
La bifurcación del principio de legalidad financiera
Este desplazamiento dio lugar a un fenómeno característico del constitucionalismo liberal: la separación entre la legalidad de los ingresos y la legalidad del gasto.
Los ingresos quedaban sometidos a su propia ley tributaria (con vigencia indefinida), mientras que el Presupuesto se convertía en un instrumento puramente autorizatorio del gasto, sin capacidad para modificar ni crear tributos.
El Presupuesto, desde ese momento, se entendía fundamentalmente como una previsión contable y política destinada a mostrar cómo se financiaban los gastos aprobados, y no como una norma con efectos jurídicos directos sobre la recaudación
Este desplazamiento funcional fue analizado tiempo ha por el iuspublicista alemán Otto Mayer (1846-1924), quien es considerado una de las principales figuras del Derecho administrativo alemán (formado en la segunda mitad del siglo XIX, una de sus obras, precisamente, se titula expresivamente Derecho Administrativo Alemán).
Entre nosotros, el catedrático Fernando Sainz de Bujanda (1915-1999), una de las cimas del Derecho Financiero y Tributario español, que también fue Inspector del Timbre y Letrado de las Cortes, denominó al fenómeno como “bifurcación del principio de legalidad financiera” (puede consultarse al respecto su obra Hacienda y Derecho).
La diferente naturaleza jurídica de los ingresos y de los gastos públicos encontró pronto acomodo en los textos constitucionales, y en España esa distinción quedó ya perfilada en la Constitución de 1876, prolongándose (con la excepción temporal del marco republicano por la Constitución de 1931) hasta el sistema vigente.
A partir de esa tradición, el Presupuesto ha terminado configurándose como la Ley anual que habilita jurídicamente el gasto público, determinando no solo las cuantías autorizadas y la finalidad a la que deben destinarse, sino también las reglas y procedimientos que la Administración ha de seguir para ejecutar dichos gastos.
Con la Constitución de 1978, el Estado se articula en tres niveles de Haciendas Públicas (estatal, autonómico y local), cada uno con su propio Presupuesto. Pero todos comparten un rasgo común e irrenunciable: ser la norma aprobada por el órgano representativo correspondiente mediante la cual se autoriza a cada Administración a realizar, durante el ejercicio, los gastos previstos dentro de los límites fijados democráticamente.
VI. El Presupuesto en el siglo XX
El tránsito hacia el siglo XX marcó un punto de inflexión decisivo en la evolución del Derecho Presupuestario español. Tras un siglo XIX convulso (entre guerras civiles, crisis de Hacienda, reformas tributarias permanentes y un constitucionalismo aún en construcción), el nuevo siglo abrió paso a un escenario profundamente distinto: uno en el que el Estado comienza a estructurarse de forma más estable y en el que la actividad financiera deja atrás definitivamente los rasgos patrimoniales del Antiguo Régimen.
La creciente complejidad administrativa, el desarrollo económico y el nacimiento de nuevos servicios públicos exigían una ordenación mucho más técnica, sistemática y profesionalizada de los ingresos y de los gastos públicos. En ese contexto, el Presupuesto del Estado se convierte en una herramienta central de planificación financiera, control parlamentario y racionalización del gasto.
No es casual que, ya en 1911, España apruebe la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública, la primera gran norma moderna que intentó dotar de coherencia, uniformidad y estabilidad al funcionamiento presupuestario y contable del Estado. Esa Ley (junto con sus reformas y modificaciones posteriores) articuló durante décadas el régimen financiero español, sirviendo como columna vertebral del sistema hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX.
A lo largo de las décadas siguientes, la legislación presupuestaria se vio obligada a adaptarse a transformaciones políticas profundas: la crisis de la Restauración, la Dictadura de Miguel Primo de Rivera, la II República, la Guerra Civil, el régimen franquista y, por último, la transición hacia una monarquía parlamentaria. Cada uno de esos momentos dejó su huella normativa en forma de reformas parciales, derogaciones, preceptos suspendidos, ampliaciones de facultades del Ejecutivo o nuevas formas de control financiero.
La mayor parte de estas disposiciones (a menudo dispersas, sectoriales e incluso ocasionalmente contradictorias) fueron acumulándose de forma casi geológica, construyendo un entramado normativo que reflejaba más la evolución política del país que un diseño coherente del sistema presupuestario.
Esa etapa termina oficialmente con la aprobación de la Constitución de 1978, cuya configuración del ciclo presupuestario (art. 134 CE) y cuya distribución territorial del poder financiero obligaron a replantear por completo el marco jurídico anterior. Ello desembocó, ya en 1988, en la aprobación del primer texto refundido de la Ley General Presupuestaria (Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria), que sistematizó, actualizó y derogó la normativa precedente.
El largo listado de leyes, decretos y normas que aparece a continuación constituye, precisamente, la huella normativa de ese periodo de transición entre dos modelos: el presupuesto del Estado liberal heredado del siglo XIX y el presupuesto constitucional plenamente democrático del siglo XXI.
Inicios del siglo XX y etapa preconstitucional republicana (1911 a 1931)
1. Ley de 1 de julio de 1911, de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública.
2. Ley de 19 de marzo de 1912.
3. Ley de 26 de julio de 1922, de Presupuestos Generales del Estado.
4. Real Decreto-ley de 24 de enero de 1928, sobre presunción de abandono de depósitos y cuentas corrientes.
5. Real Decreto de 19 de noviembre de 1929.
6. Real Decreto-ley de 4 de febrero de 1930.
Etapa franquista y preconstitucional (1936 a 1970)
7. Ley de 18 de diciembre de 1950, que modifica el articulado de la Ley de 1911.
8. Decreto-ley de 12 de diciembre de 1952.
9. Decreto-ley de 8 de noviembre de 1957.
10. Ley de 26 de diciembre de 1958.
11. Ley de 22 de julio de 1961.
12. Decreto de 18 de enero de 1962.
13. Decreto-ley 16/1964, de 23 de julio.
Etapa inmediatamente preconstitucional (1970 y siguientes)
14. Decreto-ley 20/1970, de 24 de diciembre.
15. Decreto-ley 11/1972, de 29 de diciembre.
16. Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria (derogada por el Texto Refundido del año siguiente). El año siguiente, en 1978, se promulgaría la Constitución Española.
17. Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General Presupuestaria (primera gran norma presupuestaria de la época democrática, que no fue sustituida hasta 2003, mediante su derogación por la vigente Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria)
18. Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 1983, 1984, 1985, 1986, 1987, 1988, etcétera. En numerosas ocasiones, las leyes anuales de presupuestos condicionan y afectan la regulación presupuestaria aprobada con carácter general.
Se ha dado cuenta de las más relevantes, disculpándonos con el lector por cualquier omisión o errata numérica en que hayamos podido incurrir.
En conclusión
El siglo XX no solo modernizó las técnicas presupuestarias: redefinió la forma misma en que el Estado español entiende, controla y legitima el uso del dinero público. Lo que hoy llamamos Presupuesto es heredero directo de ese largo tránsito histórico. Solo conociendo ese camino puede comprenderse su función presente.
A través de guerras, dictaduras, restauraciones, transiciones y constituciones, el Presupuesto ha sido siempre lo mismo: una batalla por decidir quién manda sobre el dinero y quién controla al que gasta. Un espejo incómodo del poder. Y una lección que no conviene olvidar.
La evolución presupuestaria del siglo XX evidencia un proceso continuo de juridificación, control democrático y racionalización financiera. Cada norma citada es un ladrillo más de esa arquitectura, un edificio que quedará definitivamente culminado con la Constitución de 1978, como analizaremos en el siguiente post.
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